La renovada planificación de la prevención de los incendios forestales y la (insuficiente) integración de la gestión forestal

Cfr. FORO DE REFLEXIÓN PARA LA PREVENCIÓN INTEGRAL DE LOS INCENDIOS FORESTALES, Prevenir los incendios, una responsabilidad colectiva. Propuestas para la prevención integral de los incendios forestales en tiempos de emergencia climática y despoblación en el medio rural, Fundación Entretantos, Valladolid, 2023, pp. 4 y 5; y FUNDACIÓN PAU COSTA, Declaración sobre la gestión de los grandes incendios forestales en España, Fundación Pau Costa, Taradell, 2023, pp. 1-3.

Vid. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Montes resilientes frente a incendios forestales convectivos. Gestión, gestión y más gestión”, Anuario de Derecho Ambiental. Observatorio de Políticas Ambientales 2024, vol. II, Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado y Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas, Madrid, 2024, pp. 101-103.

Tenga en cuenta la especialidad navarra, pues, como afirma su exposición de motivos de la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de protección y desarrollo del Patrimonio Forestal de Navarra, esta comunidad tiene competencia exclusiva para la regulación de los montes públicos autonómicos y municipales, y para desarrollar el marco estatal aplicable a los montes privados. Vid. GUAITA MARTORELL, A., “Derecho forestal de Navarra”, Revista De Estudios de la Administración Local Y Autonómica, 94, 1957, pp. 481–496.

FORO DE REFLEXIÓN PARA LA PREVENCIÓN INTEGRAL DE LOS INCENDIOS FORESTALES, Prevenir los incendios, una responsabilidad colectiva. Propuestas para la prevención integral de los incendios forestales en tiempos de emergencia climática y despoblación en el medio rural, Fundación Entretantos, cit., pp. 4-5.

Cfr. ÁREA DE DEFENSA CONTRA INCENDIOS FORESTALES DEL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, Avance informativo de incendios forestales del 1 de enero al 31 de diciembre de 2025, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Madrid, 2025, p. 27.

Derogado mediante Resolución de 26 de noviembre de 2025, de la Presidencia de las Cortes de Castilla y León, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de las Cortes de Castilla y León de derogación del Decreto-ley 2/2025, de 23 de octubre, de medidas urgentes frente al riesgo de incendios forestales.

Cfr. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Montes resilientes frente a incendios forestales convectivos. Gestión, gestión y más gestión”, cit., pp. 93-94.

Cfr. ÁREA DE DEFENSA CONTRA INCENDIOS FORESTALES DEL MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, Los incendios forestales en España. 1 enero – 31 diciembre 2022. Avance informativo, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Madrid, 2023, pp. 8-11. Las mencionadas olas de calor datan del 12 al 18 de junio, del 9 al 26 de julio y del 30 de julio al 14 de agosto de 2022.

RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Montes resilientes frente a incendios forestales convectivos. Gestión, gestión y más gestión”, cit., pp. 92-95; y RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Incendios forestales convectivos y las medidas adoptadas por la Unión Europea y España: ¿reaccionamos?”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 59, 2024, pp. 2-3 de la versión electrónica consultada.

MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, Orientaciones estratégicas para la gestión de incendios forestales en España, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Madrid, 2022, pp. 3 y 5-8; MINISTERIO DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE, Plan de activación socioeconómica del sector forestal, Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Madrid, 2014, p. 133; FORO DE REFLEXIÓN PARA LA PREVENCIÓN INTEGRAL DE LOS INCENDIOS FORESTALES, Prevenir los incendios, una responsabilidad colectiva. Propuestas para la prevención integral de los incendios forestales en tiempos de emergencia climática y despoblación en el medio rural, cit., pp. 6-8. Desde una perspectiva jurídica, la remuneración de las externalidades positivas mediante pagos por servicios ambientales ha sido sistematizada por García García, mientras que Sarasíbar Iriarte analiza las técnicas de restauración y compensación aplicables a la protección de los bosques. Vid. in totum los trabajos de GARCÍA GARCÍA, S., Los servicios ambientales en el Derecho español, Tirant lo Blanch, Valencia, 2022; y SARASÍBAR IRIARTE, M., “Restauración y compensación en la protección de los bosques”, en GARCÍA URETA, A. M. y SORO MATEO, B. (Coord.), Restauración y compensación ecológica: la perspectiva jurídica, Iustel, Madrid, 2023, pp. 219-245. Estos constituyen dos ejemplos recientes de bibliografía en la materia, pues la doctrina se ocupa de los servicios ambientales del monte desde hace décadas. Entre los trabajos de referencia se encuentran MARTÍN MATEO, R., “Los servicios ambientales del monte”, Revista de Estudios de la Administración Local, núm. 288, 2002, pp. 57-78; y BORRÀS PENTINAT, S., “Retos de la política ambiental de la UE hasta 2020: ¿‘Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta’?”, Revista General de Derecho Europeo, núm. 35, 2015, pp. 1-43.

RIVERO ORTEGA, R., “Derecho al medio ambiente, cambio climático y prevención de incendios: el papel de los gobiernos locales”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, 56, 2023, pp. 21-40; RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Montes resilientes frente a incendios forestales convectivos. Gestión, gestión y más gestión”, cit., pp. 92-99 y 103-108.

La agrupación de pequeños propietarios adquiere especial relevancia en territorios caracterizados por la atomización de la propiedad, donde la actuación aislada de cada titular difícilmente permite modificar el paisaje a la escala necesaria para prevenir grandes incendios, pues la gestión del riesgo exige intervenir sobre unidades territoriales amplias.

En Galicia, la superficie forestal de propiedad desconocida asciende a 1.378.532,26 hectáreas, sobre un total de 2.030.681,03 hectáreas forestales, lo que representa aproximadamente el 67,88 % de la superficie forestal autonómica. Este dato condiciona de forma evidente cualquier estrategia de gestión activa, prevención y movilización productiva del monte. Cfr. DIRECCIÓN GENERAL DE MEDIO NATURAL Y POLÍTICA FORESTAL, Cuarto Inventario Forestal Nacional. Galicia, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, Madrid, 2011, p. 46.

Vid. [AUTOREFERENCIA ANONIMIZADA] (…) se remite a los trabajos de RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Montes: la aprobación del Reglamento UTCUTS y el necesario impulso de la gestión forestal”, Observatorio de Políticas Ambientales 2019, CIEMAT, Madrid, 2019, p. 869; RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “La Nueva Estrategia Forestal de la Unión Europea para 2030: ¿una apuesta por la multifuncionalidad de los montes?”, en TOLIVAR ALAS, L.; HUERGO LORA, A. J. y CANO CAMPOS, T. (Dirs.), El patrimonio natural en la era del cambio climático. Actas del XVI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, 2022, pp. 255-263, esp. p. 256; y RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Incendios forestales convectivos y las medidas adoptadas por la Unión Europea y España: ¿reaccionamos?”, cit., pp. 15-16 de la versión electrónica consultada.

MINISTERIO PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO, Directrices básicas comunes de gestión forestal sostenible, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 20 de diciembre de 2022, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Madrid, 2023, pp. 9-10.

Vid. DOMINGO-SANTOS, J. M., CORRAL-PAZOS-DE-PROVENS, E., MARÍN PAGEO, F. J., FERNÁNDEZ DE VILLARÁN SANJUAN, R., HIDALGO GARCÍA, M. y SALAS CABRERA, F. J., “Los PORF en el marco de las CC. AA. Aspectos comparados”, en Actas del 8.º Congreso Forestal Español, Sociedad Española de Ciencias Forestales, Lleida, 2022, pp. 1-14, esp. pp. 1 y 10-12, donde se constatan el desarrollo desigual y lento de los PORF y el reducido número de planes aprobados.

A pesar de esta crítica, la autora destaca, como aspecto positivo de la concepción de los PPI, su ambición. Vid. RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “Montes resilientes frente a incendios forestales convectivos. Gestión, gestión y más gestión”, cit., pp. 101-102.

Su disposición final segunda faculta a la persona titular del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para desarrollar sus previsiones mediante orden ministerial, previo informe del Comité de Lucha contra Incendios Forestales, y para actualizar por la misma vía el anexo relativo a los indicadores de prevención. La consulta del Boletín Oficial del Estado realizada a fecha de cierre de este trabajo no ha permitido localizar una orden ministerial dictada específicamente al amparo de esta habilitación.

Cfr. DOMINGO-SANTOS, J. M. et al., “Los PORF en el marco de las CC. AA. Aspectos comparados…”, cit., pp. 1, 7-8 y 11-12.

Véanse las siguientes resoluciones: Resolución de 22 de octubre de 2018, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se aprueba el plan de ordenación de los recursos forestales de la demarcación de Altea [2018/10511] (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana 8428, de 21 de noviembre de 2018, pp. 44822-44826); Resolución de 22 de noviembre de 2018, de la Conselleria de Agricultura, Medio Ambiente, Cambio Climático y Desarrollo Rural, por la que se aprueba el Plan de ordenación de los recursos forestales de la demarcación de Sant Mateu [2018/11668] (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana 8461, de 10 de enero de 2019, pp. 3504-3508); Resolución de 21 de diciembre de 2020, de la consellera de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, por la que se aprueba el plan de ordenación de los recursos forestales de la demarcación forestal de Polinyà del Xúquer [2020/11181] (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana 8989, de 5 de enero de 2021, pp. 333-337); y Resolución de 17 de enero de 2023, de la Conselleria de Agricultura, Desarrollo Rural, Emergencia Climática y Transición Ecológica, por la que se aprueba el plan de ordenación de los recursos forestales de la demarcación forestal de Xàtiva [2023/792] (Diari Oficial de la Generalitat Valenciana 9524, de 1 de febrero de 2023, pp. 8754-8758).

En este sentido, el Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre, por el que se aprueba la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, “prevé una estructura general de la planificación de protección civil integrada por el plan estatal, los planes de comunidades autónomas, los planes de actuación de ámbito local y los planes de autoprotección ante el riesgo de incendio forestal”. De hecho, en su título II, a la hora de delimitar la zonificación del territorio en función del riesgo, informa que en los parámetros de peligro local deben figurar las ZAR. En cualquier caso, se trata de una norma más vinculada a la situación de riesgo que a la gestión de la estructura del monte como medida preventiva. En Castilla y León, se deduce lo mismo del Decreto 6/2025, de 27 de marzo, por el que se aprueba el Plan Especial de Protección Civil ante Emergencias por Incendios Forestales en Castilla y León (Plan INFOCAL).

La documentación oficial disponible evidencia que la tramitación se inició, al menos, en 2008. La Junta ha publicado los documentos de iniciación de los cuatro planes y los correspondientes documentos de referencia para su evaluación ambiental estratégica. Para la Montaña Occidental de León, el documento de referencia fue aprobado por la Orden MAM/632/2008, de 3 de abril, publicada el 24 de abril de 2008. Los documentos correspondientes a la comarca de Almazán, la Sección Territorial Primera de Burgos y la provincia de Valladolid fueron aprobados, respectivamente, por las Órdenes MAM/666/2008, MAM/667/2008 y MAM/668/2008, todas ellas de 8 de abril y publicadas el 29 de abril de 2008.

RODRÍGUEZ-CHAVES MIMBRERO, B., “La Nueva Estrategia Forestal de la Unión Europea para 2030: ¿Una apuesta por la multifuncionalidad de los montes?”, cit., p. 262.

MINISTERIO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN, Plan Estratégico de la PAC de España 2023-2027, versión 5.1, adoptada por la Comisión Europea mediante Decisión C(2025) 8557, de 12 de diciembre de 2025, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, Madrid, 2025, intervenciones 6502.1, 6881.2, 6881.3, 6881.4 y 6883, y anexo V, pp. 3203-3207.

GOBIERNO DE ESPAÑA, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Componente 4: Conservación y restauración de ecosistemas marinos y terrestres y su biodiversidad, versión de septiembre de 2023, Gobierno de España, Madrid, 2023, pp. 40-47, esp. p. 47.

TRIBUNAL DE CUENTAS, Nota de actualización de la fiscalización sobre actuaciones de defensa contra la desertificación y de prevención y extinción de incendios forestales, n.º 1.535, Tribunal de Cuentas, Madrid, 2023, pp. 32-33, publicada mediante Resolución de 3 de diciembre de 2024, de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Boletín Oficial del Estado núm. 75, de 28 de marzo de 2025, pp. 42329-42444, esp. p.42362.

Ibídem, p. 42376.

Ibídem, p. 42396.

Ibídem, p. 42386.

DIRECCIÓN GENERAL DE BIODIVERSIDAD, BOSQUES Y DESERTIFICACIÓN, “Anuncio de licitación del contrato Servicio con medios aéreos de apoyo a las comunidades autónomas en la extinción de incendios forestales. Años 2025, 2026 y 2027”, expediente 24PFSV214, Boletín Oficial del Estado núm. 7, de 8 de enero de 2025, pp. 663-668.

TRIBUNAL DE CUENTAS, Nota de actualización de la fiscalización sobre actuaciones de defensa contra la desertificación y de prevención y extinción de incendios forestales, cit., pp. 42397 y 42434.