Daimon. Revista Internacional de Filosofía, nº 88 (2023), pp.7-21
ISSN: 1130-0507 (papel) y 1989-4651 (electrónico) http://dx.doi.org/10.6018/daimon.428891
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Asambleas ciudadanas y reformas constitucionales en
Islandia e Irlanda: sorteo y deliberación como instrumentos de profundización democrática*
Citizen assemblies and constitutional reforms in Iceland
and Ireland: sortition and deliberation as instruments of
democratic deepening
Resumen. El objetivo de este artículo es explorar y reflexionar sobre el potencial de las asambleas ciudadanas, y observar si tienen o no la capacidad de influir en la toma de decisiones políticas. En primer lugar, se realiza una mirada crítica a las asambleas ciudadanas. A continuación, se presentan los procesos de reformas constitucionales de Islandia e Irlanda. Para terminar, se analizan las potencialidades y limitaciones de dichas asambleas ciudadanas constituyentes. La conclusión expone que, aunque los resultados fueron dispares, son un buen referente de cómo la ciudadanía común puede participar en la agenda política.
Palabras Clave: Asamblea Ciudadana, selección aleatoria, deliberación pública, referéndum, reforma constitucional.
Abstract. The objective of this article is to explore and reflect on the potential of citizen assemblies, and to observe whether or not they have the capacity to influence political decision-making. In the first place, a critical look is made of the citizen assemblies. The following are the constitutional reform processes in Iceland and Ireland. Finally, the potentialities and limitations of these constituent citizen assemblies are analyzed. The conclusion states that, although the results were uneven, they are a good reference for how common citizenship can participate in the political agenda.
Keywords: Citizen Assembly, random selection, public deliberation, referendum, constitutional reform.
Recibido: 21/05/2020. Aceptado: 26/02/2021.
* Este artículo se inscribe en el marco de proyecto de tesis doctoral “Una perspectiva crítica sobre el uso del sorteo en política como mecanismo para mejorar las democracias representativas contemporáneas”.
** Graduado en Humanidades: Estudios Interculturales e Historia y Patrimonio. Doctorando e investigador en el Programa de Doctorado en Ética y Democracia en la Universidad Jaume I de Castellón. Contacto: gabycamarelles@hotmail.com. Líneas de investigación: sorteo, minipúblicos deliberativos, asambleas ciudadanas, presupuestos participativos. Publicaciones más recientes: (2019) Reseña de Van Reybrouck “Contra las elecciones. Cómo salvar la democracia”. Recerca. Núm. 24(1), pp. 190-194. (2021) “Crítica al fundamentalismo electoral a través del mecanismo del sorteo: propuestas democráticas de Burnheim y Goodwin desde una perspectiva crítica”. Foro Interno. Anuario de Teoría Política. Vol. 21.
1. Introducción
En las últimas décadas se han organizado en muchos países los denominados minipúblicos, en un intento de renovar la formulación de políticas y la democracia (Grönlund et al., 2014, Smith, 2009). Existe una amplia variedad de minipúblicos deliberativos como jurados ciudadanos, conferencias de consenso, células de planificación, asambleas ciudadanas, etc. (Ryan y Smith, 2014; Lafont, 2017). Lo que tienen en común es que la selección de los participantes se basa a menudo en el sorteo, dando a cada miembro de la comunidad la misma oportunidad de ser seleccionado. Además, la deliberación constituye el centro neurálgico del proceso decisorio, donde se prioriza el poder de las ideas y los mejores argumentos (Michels y Binnema, 2018).
Las asambleas ciudadanas son un desarrollo muy reciente (Sintomer, 2017). La Asamblea de Ciudadanos de la Columbia Británica (Canadá) fue pionera e inició un proceso sobre la Reforma Electoral en 2004 (Lang, 2007). En 2006, la provincia canadiense de Ontario lanzó una propuesta similar siguiendo el notable ejemplo de la Columbia Británica (French, 2012). Este mismo año, se creó el Foro holandés para tratar la reforma electoral en los Países Bajos (Gargarella, 2019). La justificación para centrar la presente investigación en las asambleas ciudadanas de Islandia e Irlanda parte de dos premisas: las asambleas ciudadanas de Islandia e Irlanda sucedieron a las de la Columbia Británica, Ontario y Holanda, pero su interés radica en que buscaron reformas más radicales; es decir, más allá de un cambio en el sistema electoral buscaron una reforma constitucional. Además, aunque las asambleas ciudadanas se han ido implementando en diferentes países (Reino Unido, Francia, Bélgica, España, etc.), Islandia e Irlanda son pioneras en la inclusión de asambleas en procesos constitucionales, y ejemplos innovadores en relación con la participación de la ciudadanía común en la redacción del texto constitucional, por medio de las nuevas tecnologías y las redes sociales. En cuanto a plantear la investigación en los casos de Islandia e Irlanda hay que destacar que se debe a que, si bien ambos países iniciaron sus procesos constitucionales a partir de asambleas ciudadanas, el caso de Islandia se convirtió en el polo opuesto al de Irlanda, ya que abandonó el proceso asambleario en una primera fase quedando el mismo en manos gubernamentales. En este sentido, la valoración de ambos casos deviene de tratar de presentar cómo no se debe llevar a cabo un proceso asambleario (caso de Islandia) y en qué dirección se debe realizar (caso de Irlanda).
El presente artículo tiene como objetivo, en primer lugar, realizar una mirada desde una perspectiva crítica a los minipúblicos. Posteriormente, se presentan los procesos de reformas constitucionales llevados a cabo en Islandia e Irlanda a partir de 2008, argumentando que tales dinámicas suponen una nueva singularización de las asambleas ciudadanas, la aleatoriedad y la deliberación, al promover un acercamiento más efectivo a la clase política, favoreciendo la influencia real de la ciudadanía a la hora de llevar a cabo reformas constitucionales. Para terminar, se va a analizar y reflexionar acerca de las limitaciones y posibles mejoras de las asambleas ciudadanas constituyentes de Islandia e Irlanda, con la intención de extraer conclusiones que puedan servir a futuros procesos asamblearios en el ámbito político. La novedad que se va a aportar es el uso de un marco de análisis que sistematiza elementos sobre el desarrollo, la implementación y la consolidación efectiva del proceso asambleario. La conclusión expone que, aunque los resultados fueron dispares, son un buen referente de cómo la ciudadanía común puede participar en la agenda política.
2. Una mirada crítica a los minipúblicos
Los minipúblicos constituidos por selección aleatoria y estructurados como un cuerpo deliberativo es un fenómeno reciente en las democracias representativas occidentales (Sintomer, 2017, 33-34). Más allá del éxito pragmático de estas iniciativas asamblearias, podemos considerar que su auténtico valor estriba en que han provocado una apertura en el hermético entramado de la representación electoral y, con ello, una profundización en la legitimación de la democracia (Gargarella, 2019, 40). Sin embargo, se podría dar el caso que, dependiendo de su diseño institucional y puesta en práctica, los minipúblicos puedan llevar al efecto contrario: disminuir la legitimidad del sistema político. Como sostiene Cristina Lafont (2015, 2), la inserción de minipúblicos deliberativos en los procesos de toma de decisiones políticas podría disminuir la legitimidad democrática del sistema político en su conjunto. Lafont argumenta que cuando los minipúblicos deliberativos alimentan directamente una decisión, pasando por alto la deliberación en la esfera pública, se produce una incompatibilidad con el criterio de legitimidad avalado por los demócratas deliberativos. En su opinión, desde un punto de vista normativo, los demócratas deliberativos no pueden defender opciones no participativas de la democracia. Por tanto, no pueden avalar todos los usos de los minipúblicos, en concreto, de aquellos que directamente lleven a cabo la toma de decisiones, y rompan el circuito de retroalimentación con la deliberación real en la esfera pública (Lafont, 2015, 3).
Aunque mi crítica defiende una parte del argumentario de Lafont, sigo una línea de argumentación diferente matizando que para potenciar la legitimidad democrática se debe partir de minipúblicos democráticos, y descartar como tales a aquellos que no cumplan ciertos principios. A su vez, mi argumentario va más allá en cuanto a que la pérdida de legitimidad de los minipúblicos, aunque cumplan con los principios democráticos, está más relacionada con el poder de decisión que les atribuyen los representantes políticos, que propiamente en las funciones que desempeñan: un minipúblico puede realizar un trabajo modélico; sin embargo, no llevarse a la práctica porque la decisión final está supeditada a la aceptación o rechazo del gobierno de turno.
Se puede entender que un minipúblico democrático se debe regir por tres principios fundamentales: representación descriptiva o estadística, deliberación cara a cara en grupos reducidos y participación directa de la ciudadanía en la toma de decisiones políticas. En este sentido, sería importante conocer qué limitaciones y virtualidades conllevan los minipúblicos democráticos, en base a los principios expuestos.
La representación descriptiva o estadística parte de una premisa ineludible: la diversidad de la población (género, cultura, clase social, profesión, etc.) tiene que estar presente en igual proporción en la muestra seleccionada al azar (Linares, 2017, 49). Sin embargo, como sostiene Lafont (2015, 10), es cuestionable que la selección aleatoria estratificada pueda proporcionar siempre una representación precisa de la población, ya que las categorías sociales difieren según el problema. En cuyo caso, existe el riesgo que los grupos más implicados en los problemas a tratar no sean capturados debido a las categorías de muestreo utilizadas.
La premisa válida en nuestro caso es que la representación descriptiva o estadística puede potenciar la legitimidad democrática al aumentar la participación ciudadana en el proceso político y, con ello, puede disminuir la distancia de la ciudadanía con sus representantes políticos. La fortaleza del minipúblico aleatorio radica en que se refuerza el criterio de imparcialidad o neutralidad, con lo cual, la ciudadanía se puede sentir representada, al menos, en su imaginario colectivo, pensando que sus representantes no han sido seleccionados por criterios socioeconómicos, o en base a una élite política. En suma, la toma de decisiones puede ser más cercana a sus intereses o preocupaciones. Y, sobre todo, el ciudadano común no se siente desplazado de la toma de decisiones a favor de unos representantes electos, que la mayoría de los casos no cumplen con sus promesas electorales, sino que se identifica con unos nuevos representantes con los que comparten intereses y preocupaciones. A su vez, la ciudadanía se siente parte del juego político, ya que tiene la posibilidad de poder acceder al poder de decisión en posteriores elecciones aleatorias de minipúblicos.
La deliberación cara a cara es recomendable que sea una deliberación microcósmica: tomar un grupo, constituido sobre la base de un muestreo aleatorio, relativamente pequeño que todos tengan igualdad de oportunidades de formar parte con buenas condiciones para deliberar (Fishkin, 2009, 81). Sin embargo, como sostiene Lafont (2015, 10-11), las opiniones de los ciudadanos comunes se transforman como consecuencia de la experiencia deliberativa. En su opinión, es precisamente la intervención del filtro deliberativo lo que hace los participantes ya no sean una muestra representativa de la ciudadanía en general, ya que se han convertido en expertos. Ante esta nueva realidad, Lafont duda que en este caso los juicios, digamos de los expertos deliberativos, tengan más fuerza que la de otros expertos con méritos superiores. A su vez, entiende que estos juicios pierden su legitimidad porque ya no son los juicios de la gente.
Desde mi punto de vista, los juicios de los expertos deliberativos poseen más legitimidad que los juicios de los expertos por méritos. Para llegar a ser experto deliberativo se ha necesitado, entre otros, del asesoramiento de los expertos por méritos. En cuyo caso, el juicio de un experto deliberativo está formado por un compendio de opiniones de los expertos por méritos consultados, además de los propuestos en el debate por los demás participantes. Incluso, añadiré, durante el proceso van a surgir nuevas opiniones de todos los participantes que han ido evolucionando con el proceso deliberativo. Y en el caso de que el proceso deliberativo transforme la propia identidad del ciudadano por otra, al convertirse en una especie de experto, la legitimidad del proceso no tiene porqué disminuir. Es decir, cualquier persona elegida aleatoriamente no va a poder imponer su voluntad, aunque se convierta en un experto, ya que el proceso deliberativo solo podrá dar validez a la fuerza del mejor argumento. Como sostiene Habermas (1999, 46), la estructura de la comunicación de los participantes en la argumentación debe excluir toda coacción, ya provenga de fuera de ese proceso de argumentación, ya surja del propio proceso, que no sea la del mejor argumento. De este modo se neutraliza cualquier otro motivo que no sea el de la búsqueda cooperativa de la verdad. Sea como fuere, el minipúblico democrático no tiene nunca la última palabra, ya que su toma de decisiones estará supeditada en última instancia al escrutinio de la ciudadanía.
La participación directa de la ciudadanía en la toma de decisiones políticas es el principio más importante del minipúblico democrático para otorgarle una verdadera legitimidad. Cualquier anomalía en los dos primeros principios quedaría en manos de la ciudadanía solucionarla. En este caso, el tercer principio sirve de salvaguarda para que no se lleve a la práctica, ya que la ciudadanía retoma todo el poder decisorio para que la propuesta se pueda llevar a cabo.
Una vez analizadas las funciones más usuales de los minipúblicos deliberativos y los principios fundamentales de los minipúblicos democráticos, se podría argumentar que hasta un minipúblico democrático puede perder toda su legitimidad, si la ratificación de sus decisiones depende en última instancia del gobierno de turno.
3. Asambleas ciudadanas deliberativas y aleatorias
Los primeros antecedentes más relevantes de asambleas ciudadanas se produjeron en Canadá. El proceso deliberativo más conocido es la experiencia llevada a cabo en la Columbia Británica. Aunque no se obtuvo un resultado positivo, se convirtió en un modelo a seguir en el panorama internacional (Carolan, 2015, 735). Poco después de la experiencia de la Columbia Británica, y siguiendo su notable ejemplo, en 2006, la provincia canadiense de Ontario también llevó a cabo un proceso análogo para reformar la ley electoral, invitando a participar a un grupo aleatorio de ciudadanos bajo el requisito de estar inscritos en el registro electoral. El Burgerforum Kiesstelsel ofrece otro ejemplo interesante de asambleas ciudadanas. El gobierno holandés fue el primero en el mundo en organizar una asamblea nacional de ciudadanos a gran escala (Jongh, 2013, 13). Aunque estas experiencias democráticas no lograron impulsar reformas políticas, sirvieron como banco de pruebas para países como Islandia e Irlanda.
3.1. Asambleas ciudadanas para la reforma constitucional en Islandia
Una de las iniciativas ciudadanas de mayor calado fue el proceso de reforma constitucional promovido en Islandia, como consecuencia de una profunda crisis financiera y económica en el otoño de 2008 (Landemore, 2020, 183). La crisis motivó que el gobierno islandés implementara una serie de medidas, para combatir el mayor colapso histórico en el sistema bancario islandés. Sucesivamente, se acordaron nuevas “leyes de emergencia” que afectaban directamente a toda la ciudadanía (Bernburg, 2015, 233-234). Es en este contexto específico en el que irrumpieron manifestaciones y las protestas ciudadanas masivas contra un gobierno tildado de incompetente y corrupto (Landemore, 2020, 183). A estas manifestaciones y protestas se las denominó la “Revolución de las ollas y las cacerolas”, una gran multitud de personas protestaron enérgicamente a voz alzada, sirviéndose de utensilios de cocina, a las puertas del Parlamento islandés durante el invierno de 2008-2009 (Landemore, 2015, 168-169).
En 2009, un amplio grupo de ciudadanos —conocido como el movimiento Anthill— impulsados por un colectivo de organizaciones de base, organizó una Asamblea Nacional como preludio del proceso de reforma de la Constitución de Islandia. La asamblea estaba constituida por 1500 miembros: 1200 personas seleccionadas aleatoriamente del registro nacional, y 300 personas elegidas en representación de diferentes instituciones políticas y organizaciones de la sociedad civil. Se reunieron en un solo día para debatir sobre las cuestiones y valores básicos para la reorganización de las instituciones nacionales. Bajo estas directrices propuestas por la Asamblea de Ciudadanos se inició el procedimiento para dictar una nueva Constitución. A continuación, en 2010, la Asamblea popular dio paso a una nueva asamblea organizada por el gobierno nacional a semejanza del modelo de la Asamblea de 2009 (Gargarella, 2019, 47).
En noviembre de 2010 se celebro el segundo Foro Nacional iniciado por el Parlamento, que estaba compuesto por 950 ciudadanos seleccionados al azar (Landemore, 2020, 183). El objetivo de esta asamblea era realizar un informe en el cual se incluyeran una lista de valores y principios que deseaban ver plasmados en la Constitución islandesa (Desai, 2020, 43). A continuación, se constituyó un Consejo Constitucional integrado por siete expertos, politólogos y constitucionalistas, propuesto por los partidos políticos y designados formalmente por el Parlamento islandés. Este Consejo debía tomar nota de las deliberaciones del Foro Nacional y presentar un informe de posibles cambios a considerar por el nuevo órgano que se constituiría a continuación, la Asamblea Nacional (Bergmann, 2016, 21).
La Asamblea Nacional se compuso de 25 delegados elegidos por elección personal directa, donde se excluyeron los miembros de los partidos políticos. Estos delegados tenían que reunirse durante tres meses para debatir, y más tarde redactar un informe sobre cómo reformar la Constitución. En este proceso, el Consejo acordó sus reglas de procedimiento y se dividió en tres grupos de trabajo, que informaron de sus progresos a la ciudadanía online a través de varias plataformas digitales. A su vez, se publicaron en redes sociales los horarios y las actas de las reuniones. El borrador constitucional se llevó al Parlamento en julio de 2011 (Suteu, 2015, 262).
En mayo de 2012, el Parlamento votó favorablemente llevar el proyecto constitucional a un referéndum nacional. Finalmente, el 20 de octubre de 2012 se celebró un referéndum constitucional no vinculante sobre la propuesta constitucional (Landemore, 2020, 183). La participación alcanzó alrededor del 50% del electorado, una tasa de participación inusualmente baja para Islandia (Landemore, 2020, 184). Sin embargo, debido a la naturaleza no vinculante del referéndum, las propuestas tenían que ser ratificadas por el Parlamento islandés. Desafortunadamente para este proceso, las elecciones de 2013 dieron como vencedores a los opositores de la nueva Constitución, que decidieron no implementar la decisión popular (Gargarella, 2019, 48-49). Al parecer, una declaración clara de la voluntad popular de cambio constitucional fue, simplemente, ignorada. Sin embargo, como sostiene Jón Ólafsson (2016, 264), no hay duda de que el proceso fue un gran experimento, y como ocurre con los grandes experimentos, lo más importante no es un éxito particular, sino qué se puede aprender de él.
En el caso de Islandia, debemos distinguir tres órganos de deliberación cuya composición atiende a tres criterios distintos de selección: 1) Foro Nacional (selección aleatoria); 2) Consejo Constitucional (designación de expertos); 3) Asamblea Constitucional (elección de delegados convencionales mediante sufragio). La noción tradicional de asamblea ciudadana se cumplió exclusivamente en la fase preliminar del proceso constituyente islandés en el Foro Nacional. Esto es, este órgano estaba compuesto por 950 miembros escogidos a través de un muestreo aleatorio estratificado en el cual se garantizaba la presencia equilibrada de género, edad, territorio y otras circunstancias sociales. A partir de este momento, los criterios que caracterizan a una asamblea ciudadana se desvanecieron, ya que tanto el Consejo Constitucional como la Asamblea Constitucional se sirvieron de otros criterios de selección (elección directa o mediante sufragio) en los que se dejó de lado la muestra representativa de la población, la selección por sorteo y el proceso de deliberación asambleario.
3.2. Convención constitucional y asambleas ciudadanas: el caso de Irlanda
A semejanza de Islandia, la crisis económica de 2008 se dejó sentir con fuerza en Irlanda, y se impregnó de manera considerable en el ámbito económico, político, institucional y social, convirtiéndose en una crisis multidimensional (Hardiman, 2009, 1). Este contexto específico provocó una generalizada serie de demandas públicas y mediáticas, dirigidas a llevar a cabo una profunda reforma política e institucional (Carolan, 2015, 735).
El sistema político no solo no se mantuvo ajeno a la crisis, sino que en él se manifestaron sus primeras consecuencias. Las elecciones de 25 de febrero de 2011 marcaron un punto de inflexión en el poder político, que cayó en manos del partido Fine Gael, si bien tuvo que acordar un gobierno de coalición con el partido laborista (Galligan, 2011, 4). El gobierno de coalición se comprometió a poner en marcha una Convención Constitucional, que funcionó desde diciembre de 2012 hasta febrero de 2014 (Blokker, 2017, 11). Esta Convención estaba compuesta por 100 miembros: 66 ciudadanos comunes, 33 miembros del Parlamento (cuatro miembros de Irlanda del Norte) y un presidente elegido por consenso. La designación de los ciudadanos quedó en manos de una empresa privada independiente, que llevó a cabo una selección aleatoria atendiendo a los datos incluidos en el registro electoral, y bajo unas premisas previas entre las que se incluían: sexo, edad, procedencia geográfica, nivel educativo y estatus socioeconómico (Farrell et al., 2020, 3-4). Con el fin de buscar la mayor neutralidad posible, y cualquier intento de condicionar a los miembros de la Convención, la presencia de los expertos quedó excluida de la misma; sin embargo, no se renunció a que diferentes colectivos (politólogos, constitucionalistas y académicos) realizaran un trabajo de asesoramiento. A su vez, se estableció como medida irrenunciable la formación específica de los miembros de la Convención en aquellas cuestiones en las que se requerían unos conocimientos elementales para poder llevar a cabo con rigor una reforma constitucional (Seijas, 2012, 428-429).
El gobierno de Irlanda celebró un referéndum el 22 de mayo de 2015 sobre una enmienda constitucional, para permitir el matrimonio entre personas del mismo sexo propuesta a la Constitución, que había sido recomendada previamente por la Convención Constitucional (Ryan, 2015, 1). Hay que reseñar que esta experiencia irlandesa no era novedosa, ya que más de una docena de países ya establecieron la igualdad matrimonial en sus constituciones. No obstante, hasta ese momento fue el primer país en llevar a la práctica un referéndum nacional para incluir la igualdad de derechos matrimoniales de las personas de un mismo sexo. El resultado final del referéndum cayo a favor del sí, con un 62,1% de los votos frente al 37,9% que apoyaron el no (Ryan, 2015, 16).
Tras el éxito alcanzado en un tema tan controvertido para la sociedad irlandesa como era el matrimonio homosexual, se adoptó unos años más tarde la misma estrategia y se propuso una nueva Asamblea de Ciudadanos para abordar el tema del aborto (Suiter et al., 2019, 31). En 2017, se creó la Asamblea de Ciudadanos presidida por la jueza Mary Laffoy y compuesta por 99 ciudadanos seleccionados aleatoriamente. El proceso de consulta y deliberación duró cinco meses. El informe final de la Asamblea se publicó el 29 de junio de 2017 (Murphy, 2018, 129-130). Sin embargo, las recomendaciones de la Asamblea no fueron vinculantes, ya que no comprometían ni al gobierno ni al parlamento a realizar ninguna propuesta particular de cambio.
No obstante, la respuesta del gobierno al informe de la Asamblea fue crear otro órgano para analizar sus recomendaciones: el Comité Conjunto del Parlamento sobre la Octava Enmienda. Este Comité estaba formado por parlamentarios de varios partidos políticos, de las dos cámaras del parlamento y de una amplia gama de especialistas sobre el tema del aborto. Este organismo dedicó tres meses para analizar el informe de la Asamblea, escuchar a testigos y presentar sus recomendaciones. En diciembre de 2017, el Comité redactó el informe recomendando la derogación del Artículo 40.3.3, y el derecho al aborto por cualquier motivo hasta las 12 semanas, con acceso por otros motivos específicos incluidos en la Constitución. El gobierno aceptó mayoritariamente las propuestas de la Asamblea y el Comité. En enero de 2018, se hizo pública la propuesta del gobierno para llevar a cabo un proyecto de ley de referéndum (Kenny, 2018, 266-267).
El 25 de mayo de 2018 se celebró el referéndum para llevar a cabo la abolición del aborto a través de derogar la octava enmienda de la Constitución. La participación electoral en el referéndum fue elevada, hecho que confirmó la importancia del tema para la sociedad irlandesa. La victoria a favor de derogar la Octava Enmienda de la Constitución fue aplastante, consiguiendo un 66,4% de los votos a favor frente a un 33,6% en contra, allanando el camino para la legalización del aborto (Donnelly y Murray, 2020, 127). El aborto en Irlanda está regulado por la Ley de salud (regulación de la interrupción del embarazo) de 2018 (“la Ley de 2018”), que establece que el aborto está permitido durante las primeras doce semanas de gestación y posteriormente en los casos en que la vida o la salud de la embarazada esté en riesgo o en los casos de anomalía fetal fatal. Los servicios para la interrupción del embarazo comenzaron el 1 de enero de 2019, tras su legalización por la Ley de 2018, que fue aprobada por el Parlamento el 13 de diciembre de 2018 y se convirtió en ley el 20 de diciembre de 2018 (Roinn Sláinte, 2020).
4. Potencialidades y limitaciones de las asambleas ciudadanas constituyentes de Islandia e Irlanda
El objetivo de este apartado es llevar a cabo una descripción de las potencialidades de las asambleas ciudadanas constituyentes en Islandia e Irlanda para, a continuación, reflexionar y presentar algunas consideraciones que pudieran superar algunas de las limitaciones que se han ido observando. Para llevar a cabo este análisis cualitativo es importante hacerse unas preguntas, y así poder establecer unos criterios de base para afrontar la investigación: ¿Las asambleas ciudadanas seleccionadas aleatoriamente representan realmente una amplia gama de los intereses generales de la sociedad? ¿Cómo puede participar la ciudadanía en el proceso asambleario? ¿Cómo consigue la ciudadanía la información necesaria para formarse un criterio adecuado del proceso asambleario, y cómo adquiere legitimidad democrática el mismo? A partir de estas cuestiones ya podemos realizar una clasificación conceptual y temporal de la siguiente manera: fase de selección aleatoria; fase de aprendizaje, deliberación y audiencia pública; fase refrendaria y carácter vinculante. Sobre estas fases o criterios se va a estructurar el análisis de sus potencialidades y las posibles debilidades de las asambleas ciudadanas llevadas a cabo en Islandia e Irlanda.
Fase de selección aleatoria
La selección por sorteo garantiza la presencia y la igualdad de oportunidades de la gente común en la toma de decisiones políticas, potenciando la diversidad cognitiva y, con ello, favoreciendo la profundidad y legitimación democrática (Landemore, 2013; Feenstra, 2017). Cuando se utiliza para la selección de un número amplio de personas, se posibilita la representación descriptiva de la sociedad (Sintomer, 2017, 35; Linares, 2017, 49). En este sentido, un proceso de selección aleatoria precisa de una circular previa a la ciudadanía, que explique el motivo por el cual va a entrar en un sorteo de candidatos y, sobre todo, la mayor información posible y comprensible de los temas a tratar (Dienel y Harms, 2000). Por tanto, el requisito de información previa es necesario para adquisición de unos conocimientos básicos, tanto para aquellas personas que puedan salir sorteadas, como para aquellas otras que no lo sean, ya que el capital informativo es clave para la calidad de futuros debates.
¿Cómo llevó a cabo Islandia el proceso de selección de candidatos? En el caso de Islandia, el Foro Nacional estaba constituido por 950 ciudadanos seleccionados aleatoriamente, que fueron invitados a participar tras haber sido escogidos a partir de una muestra representativa regida por requisitos de edad, género, territorio y otras circunstancias sociales (Desai, 2020). Para alcanzar el total de los participantes se enviaron un total de 5000 invitaciones; es decir, solo el 20% mostró interés en integrar el Foro, y tuvieron que invitar a otras personas para ocupar los puestos (Bergmann, 2016). La misión de la Asamblea consistía en presentar un informe basado en las demandas ciudadanas, y ahí terminaba su aportación al proceso que se dejaba en manos del Parlamento (Suteu, 2015). En 2011, el Parlamento islandés, siguiendo criterios del Foro Nacional, creó un organismo encargado de revisar la Constitución. Esta nueva comisión estaba compuesta por 25 delegados autoseleccionados, en la que quedaban excluidos los miembros de los partidos políticos (Landemore, 2017). Atendiendo a un modelo mejorado, la selección aleatoria de candidatos islandesa presenta algunas lagunas considerables en términos de equidad y legitimidad democrática. Los principios de igualdad de oportunidades, el derecho a la información, la obligatoriedad de participación —evitando el sesgo de élite intelectual— y la remuneración económica no se dan en las condiciones adecuadas o, simplemente, no se dan.
Reducir a 5000 invitaciones la representatividad descriptiva de un país, limita considerablemente la igualdad de oportunidades de una gran mayoría de la población, y repercute de forma cuantitativa en la diversidad cognitiva. Y, sobre todo, que las mismas no vayan acompañadas de la información adecuada, o de recursos para acceder a la misma, reduce cualitativamente la diversidad cognitiva. A su vez, el hecho que una parte de la ciudadanía sea invitada, y no obligada a hacerlo, provoca un sesgo de élite, concretamente intelectual, que no ayuda al posterior proceso de deliberación. Así como descartar la percepción de honorarios a la participación ayuda poco para fomentarla. Sin embargo, el proceso islandés presenta incoherencias de forma, pero no tanto de fondo. Es decir, si todos los mecanismos utilizados de manera dispersa se hubieran canalizado desde un principio, se podrían haber conseguido otros resultados. Ya que en el proceso islandés encontramos la búsqueda de la muestra representativa, la información telemática y la exclusión de los profesionales políticos durante el proceso. Solo vemos algo negativo, priorizar la voluntariedad a la obligatoriedad, la no remuneración por participar y la excesiva burocracia.
En el caso de Irlanda, la Convención Constitucional de 2012 era de carácter mixto, dos tercios de ciudadanos seleccionados al azar y, el resto, miembros electos del parlamento. Esta Convención estaba constituida 66 ciudadanos comunes, 33 miembros del Parlamento y un presidente elegido por consenso. Quedaron excluidos los expertos, sin embargo, se aceptó el asesoramiento de politólogos, constitucionalistas y académicos (Farrell et al, 2020). La Asamblea de 2016 siguió los pasos de su antecesora de 2012, si bien estaba compuesta por 99 ciudadanos seleccionados aleatoriamente y un presidente elegido. Ambas recurrieron a una empresa privada para realizar la selección aleatoria de acuerdo con variantes demográficas: sexo, edad, clase social y territorio. En el caso de Irlanda, si bien guarda carencias similares a las presentadas en Islandia (voluntariedad y no remuneración), hay que destacar que mejoró la representación descriptiva ampliando la base del muestreo, mejorando considerablemente la igualdad de oportunidades. A su vez, un hecho destacable es que si bien la ciudadanía no recibió instrucciones al uso en sus domicilios (similares a las que se llevan a cabo en los procesos electorales), su derecho a la información se vio compensado cualitativamente por la masiva campaña informativa que se llevó a cabo institucionalmente, tanto por medios convencionales como telemáticos. Este hecho es crucial, como se demostraría en el aumento considerable de participantes en su posterior proceso refrendario.
Fase de aprendizaje, deliberación y audiencia pública
La fase de aprendizaje, deliberación y audiencia pública de las asambleas ciudadanas islandesas e irlandesas, si bien no fue modélico en sus inicios, no se puede negar que fue mejorando a medida que se fue consolidando. El inicio del proceso de aprendizaje, deliberación y audiencia pública partía de una problemática anterior, la falta de información accesible y comprensible. No obstante, el recurso de utilizar nuevas tecnologías dio un fuerte impulso informativo y participativo a los procesos.
En Islandia, se tuvo que pasar por dos asambleas previas hasta llegar a la asamblea definitiva. La primera asamblea fue impulsada por la ciudadanía en 2009, pero el proceso de aprendizaje, deliberación y audiencia pública de esta se reduce a un debate en un solo día. La segunda, organizada por el gobierno nacional en 2010, siguió sus pasos, ya que la deliberación también se llevó a cabo en un solo día (Gargarella, 2019, 47). En 2011, se constituyó la tercera y definitiva asamblea. Esta asamblea estaba compuesta por 25 delegados elegidos por elección personal directa, y estaban excluidos los miembros de los partidos políticos. Estos delegados debían reunirse durante tres meses, pudiéndose ampliar un mes más en caso de necesidad. El proceso de redacción constitucional y audiencia pública fue extraordinariamente abierto, ya que todas las personas registradas podían enviar sus sugerencias a la Asamblea, y si eran aceptadas podían ser debatidas online. Para este propósito, se diseñaron plataformas electrónicas y se hicieron públicas en las redes sociales tanto los horarios de las sus reuniones como las actas de trabajo (Gargarella, 2019, 48).
Islandia, se convirtió en todo un referente internacional, en concreto, por el uso de las nuevas tecnologías de Internet, en especial de las redes sociales. Sin embargo, Islandia presenta fuertes debilidades en el inicio de la fase de aprendizaje, deliberación y audiencia publica y, sobre todo, se constituyeron demasiadas asambleas y consejos hasta llegar a la asamblea definitiva, cuya elección no estaba basada en la aleatoriedad, con lo cual se distanció de la noción de asamblea ciudadana tradicional. Si bien esta última fue modélica en cuanto a la exclusión de los políticos profesionales, no lo fue tanto al seleccionar a los delegados por elección personal directa. Sin embargo, no cabe duda de que el uso de Internet, con la novedad de diseñar plataformas electrónicas y el uso de las redes sociales, impulsó el proceso de audición pública y fue una aportación importantísima de cara a un modelo mejorado para futuros procesos asamblearios.
En Irlanda, la Convención Constitucional de 2012 y la Asamblea de 2016, propuestas por el gobierno, terminaron en sendos éxitos refrendarios, lo que puede llevar a la conclusión de que el proceso de aprendizaje, deliberación y audiencia pública fue el adecuado. No obstante, encontramos que el éxito conseguido puede haber llegado a causa de factores impredecibles o, en su caso, predecibles, por tratarse de problemas más o menos endémicos que la ciudadanía no estaba dispuesta a posponer por más tiempo. En cualquier caso, lo importante es analizar si llevaron el proceso de manera modélica. En cuanto al tiempo de aprendizaje, deliberación y audiencia pública, la Convención de 2012 funcionó durante catorce meses con un promedio de una vez al mes, y en las deliberaciones de la Convención participaron expertos, académicos, asociaciones civiles, etc. (Arnold et al., 2018). La Asamblea de 2016, funcionó como un mini-público deliberativo, y escuchó previamente a expertos en medicina, derecho, ética y defensores de ambos lados del debate. Esta Asamblea se reunió durante cinco fines de semana; los sábados, durante todo el día y domingos por la mañana. Sus miembros se distribuyeron en mesas redondas de siete u ocho miembros. Con el fin de garantizar el desarrollo de los debates, las mesas de debate eran coordinadas por un facilitador y una persona encargada de tomar notas (Farrell et al., 2020: 116). En cuanto al proceso de aprendizaje, deliberación y audiencia púbica, Irlanda presenta una presentación modélica: sesiones consistentes en presentaciones de expertos sobre ideas adelantadas a los asambleístas por escrito, presentaciones de grupos de ciudadanos, ronda de preguntas y respuestas, debates en pequeños grupos, y momentos de reflexión en donde se invitaba a cada participante a exponer sus impresiones personales sobre diferentes cuestiones. El único inconveniente que se observa es el hecho de que los miembros de la asamblea accedieran de manera voluntaria y, en su caso, que no recibieran una remuneración a pesar de la dura agenda que debían llevar a cabo.
Fase refrendaria y su carácter vinculante
En mayo de 2012, el Parlamento Islandés acordó llevar el proyecto constitucional a un referéndum nacional, que se celebró el 20 de octubre de 2012. Todas las propuestas planteadas fueron aceptadas en el referéndum, que obtuvo una participación del 50% del electorado. Sin embargo, debido a la naturaleza no vinculante del referéndum, las propuestas tenían que ser ratificadas de nuevo por el Parlamento. El proceso electoral de 2013 dio como vencedores a los opositores del gobierno, y la propuesta de reforma constitucional quedó sin efecto (Gargarella, 2019, 48-49). En este sentido, un referéndum popular no debería ser consultivo sino decisorio y vinculante.
En Irlanda, las recomendaciones de la Convención de 2012 fueron más consultivas que declarativas (Farrell, 2014). Sin embargo, hubo una que adquirió especial relevancia incluida en el informe de 2013: celebrar un referéndum sobre el matrimonio igualitario (Elkink et al., 2015). El 22 de mayo de 2015, este referéndum fue aprobado con el apoyo del 62% del electorado, convirtiéndose en la primera consulta popular en su historia convocada a través de un proceso de deliberación pública (Ryan 2015). Un dato importante que favoreció la respuesta ciudadana fue sin duda que las cuestiones relacionadas con la consulta del referéndum se debatieron ampliamente en los medios de comunicación, tanto tradicionales como por Internet, a lo largo de la campaña (Elkink et al., 2015). La Asamblea de 2016 también tuvo éxito, y el 25 de mayo de 2018 se celebró un referéndum con el 66.4% del electorado a favor de derogar el aborto (Donnelly y Murray, 2020). La pregunta que nos hacemos ante el éxito de ambos procesos es si este fue producto exclusivo de la voluntad popular, o por el consenso de los partidos políticos en llevar a cabo estas iniciativas. Al parecer, la mayoría de los partidos políticos irlandeses estaban a favor del matrimonio igualitario, si bien en el caso del aborto las fuerzas estaban más igualadas.
No cabe duda de que los procesos llevados a cabo en Islandia e Irlanda han sido un importante referente, tanto por conseguir el aperturismo institucional, como por demostrar que la política electoral tradicional no tiene porque ser una estructura rígida e inamovible. Hay que reconocer que, si bien las decisiones de las asambleas ciudadanas llevadas a referéndum no fueron vinculantes, concretamente en el caso de Irlanda ambos procesos tuvieron el éxito esperado por la mayoría de la ciudadanía. En este sentido, si comparamos el fracaso del proyecto islandés con los proyectos irlandeses, se podría afirmar que el primero no se consolidó por la falta de consenso en los partidos políticos y, por el contrario, en los segundos, las propuestas ciudadanas tenían un fuerte respaldo de la clase política. En todo caso, en un modelo mejorado se debe apostar un referéndum vinculante, debido a que la voz del pueblo no puede estar supeditada a la aceptación o desestimación de la clase política o del gobierno de turno. Eso sí, si realmente se quiere profundizar o legitimar la democracia representativa.
5. Conclusiones
La necesidad de reformas políticas es consustancial a la propia democracia representativa, y los tiempos de crisis fomentan las iniciativas ciudadanas amparadas por manifestaciones y protestas para que se lleven a cabo (Castells, 2012). Las asambleas ciudadanas, que surgieron en el contexto de la crisis económica de 2008, suponen un nuevo frente de discusión y debate en el ámbito de las convenciones constitucionales. Denominamos nuevas asambleas ciudadanas a las creadas en Islandia e Irlanda, su agenda reivindicativa constitucionalista; la configuración de arriba abajo (gobierno-ciudadanía), condicionadas por las protestas ciudadanas; los procesos deliberativos y refrendarios y, sobre todo, las estrategias comunicativas auxiliadas por las nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación, a partir del uso masivo de las redes sociales de Internet. El impulso tecnológico fue, sin duda, el agente catalizador que sobredimensionó las propiedades cuantitativas y cualitativas de los procesos asamblearios, y que singularizó a estas asambleas ciudadanas de sus antecesoras, y sirvieron de ejemplo para posteriores asambleas.
Las fórmulas empleadas en cada país para establecer la composición y el funcionamiento de los foros deliberativos difieren sustancialmente; sin embargo, en ambos casos se evidencia un compromiso notable por buscar la representatividad, y por estructurar un diálogo inclusivo y razonado. Hay que destacar que todo esfuerzo es infructuoso si no va acompañado de logros reales que no dependan de intermediarios políticos, aunque estos al final acepten las propuestas ciudadanas. La voluntariedad de acceso a las asambleas rompe por completo el principio de obligatoriedad, cuyo propósito no es otro más que favorecer una muestra representativa más amplia, y una imprescindible diversidad cognitiva que garanticen una mayor profundidad y legitimidad democrática. En este sentido, la obligatoriedad precisa de responsabilidad a los que la exigen, y compensación a los que la aceptan. Es decir, la exigente agenda y el enorme trabajo que realizaron, en especial, los miembros de la Asamblea Ciudadana irlandesa de 2016, pone sobre el tapete la urgencia de reflexionar acerca de que la manera de compensar dicho esfuerzo sea estipular que reciban unos honorarios justos.
Tras un proceso de deliberación es vital que la aceptación de un referéndum sea vinculante y no consultivo, ya que de lo contrario la decisión final queda en manos de los mismos representantes políticos que provocaron las demandas innovadoras de la ciudadanía, y cuyo objetivo principal era cambiar el sistema tradicional y excluyente de toma de decisiones. Los casos de Irlanda nos pueden enturbiar la visión espacial, y llegar a pensar que se ha llegado a la meta de las reformas constitucionalistas. Sin embargo, el caso de Islandia nos hace descender a tierra y comprobar que las reformas constitucionales se encuentran en sus inicios. Ya que, aun siendo proyectos avalados por la ciudadanía, esta se convirtió en invisible a la hora de decir la última palabra, topándose con una especie de techo de cristal. Las asambleas ciudadanas de Islandia e Irlanda pusieron sobre la esfera constitucional, que ha llegado la hora de que la participación, la deliberación y las decisiones de la ciudadanía común influyan sobre temas de primer nivel público, y que más allá de ser deseables son perfectamente posibles en las democracias representativas actuales.
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