Bioderecho.es, Núm. 17, enero-julio 2023
https://doi.org/10.6018/bioderecho.575111 ISSN: 2386-6594
La necesaria protección de la avifauna urbana, aves
insectívoras en particular, a través de la reglamentación
municipal. Especial referencia a la ejecución de obras de
modificación o rehabilitación urbana
∗
The necessary protection of urban birdlife, particularly insectivorous birds, through
municipal regulations. Special reference to the execution of urban modification or
rehabilitation works
JUAN ANTONIO DÍAZ MARTÍNEZ
1
RESUMEN: Las ciudades están asistiendo a una pérdida progresiva de las poblaciones de vencejos, aviones,
golondrinas y otras especies de aves insectívoras protegidas, que siempre encontraron en los ambientes urbanos unos
entornos adecuados para la nidificación. El diseño de los modernos edificios no contempla lugares adecuados para
que aniden estas aves. Por su parte, los antiguos inmuebles, al ser demolidos, son sustituidos por otros que ya no
disponen de las condiciones que ofrecían los anteriores para darles cobijo, favoreciendo la destrucción de colonias y
la producción de molestias que las obligan a desplazarse. Dada la clara incidencia que esta cuestión tiene en el medio
ambiente urbano, competencia propia de los municipios, se pretende poner de manifiesto en este trabajo el desfase
existente entre la legislación ambiental y la práctica cotidiana alimentada por la permisividad de los poderes públicos,
para a renglón seguido, previa discusión jurídica, proponer la adopción de medidas normativas concretas, a través de
los mecanismos que ofrecen el planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales.
Palabras clave:
aves insectívoras, biodiversidad, ordenanzas municipales, planeamiento.
ABSTRACT: Cities are witnessing a progressive loss of populations of swifts, martins, swallows and other species
of protected insectivorous birds, which have always found suitable nesting grounds in urban environments. The
design of modern buildings does not include suitable places for these birds to nest. For their part, the old buildings,
when they are demolished, are replaced by others that no longer have the conditions that the previous ones offered to
give shelter to these birds, favoring the destruction of colonies and the production of nuisances that force them to
move. Given the clear impact that this issue has on the urban environment, which is the responsibility of the
municipalities, this paper aims to highlight the existing gap between environmental legislation and daily practice
fueled by the permissiveness of public powers, to line followed, after legal discussion, propose the adoption of
specific regulatory measures, through the mechanisms offered by urban planning and municipal ordinances.
Keywords: Insectivorous birds, biodiversity, municipal ordinances, planning.
∗
Fecha de recepción: 23/06/2023 – Fecha de aceptación: 10/08/2023. Cita recomendada: DÍAZ
MARTÍNEZ, J.A. (2023). La necesaria protección de la avifauna urbana, aves insectívoras en particular,
a través de la reglamentación municipal. Especial referencia a la ejecución de obras de modificación o
rehabilitación urbana. Bioderecho.es, (17), 1-14. https://doi.org/10.6018/bioderecho.575111
1
Técnico Administración General, Ayuntamiento de Yecla. Correo: juanantonio.diaz1962@gmail.com
2
Bioderecho.es, Núm. 17 , enero- julio 2023
SUMARIO: I.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA. II. OBJETIVOS. III. METODOLOGÍA. IV. MARCO JURÍDICO. V.
DISCUSIÓN. VI. CONCLUSIONES. VII. BIBLIOGRAFÍA.
I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La continua transformación que están experimentando los ambientes naturales ha
ocasionado que los recintos urbanos se hayan convertido en refugios y hábitat alternativo para
muchas aves silvestres, las insectívoras en particular
1
. Sin embargo, en la actualidad las
ciudades están asistiendo a una pérdida progresiva de las poblaciones de vencejos, aviones,
golondrinas y otras especies de dichas aves, que desde siempre han encontrado en los ambientes
urbanos unos entornos adecuados para la nidificación
2
. Unos componentes de la fauna urbana
que, además de sus efectos positivos en dicho paisaje transformado, en nuestra salud y
bienestar, o por su contribución a eliminar insectos (moscas y mosquitos principalmente),
constituyen un excelente indicador de la calidad de vida de nuestro entorno, puesto que con su
presencia ponen de manifiesto si vivimos en lugares con suficientes zonas verdes, si los niveles
de contaminación son o no elevados o si las temperaturas son o no extremas
3
.
El diseño de los modernos edificios no contempla unos lugares adecuados para que
puedan anidar estas aves. Los antiguos inmuebles, por su parte, al ser demolidos, son sustituidos
por otros que ya no disponen de las condiciones que ofrecían los anteriores para dar cobijo a
estas aves, destruyéndose sus colonias con total impunidad o produciéndoles tales molestias que
se ven obligados a trasladarse a ambientes menos hostiles. Tampoco las autoridades
municipales, al ejecutar obras de rehabilitación de edificios históricos o monumentales,
consideran estas circunstancias. El problema se ve agravado debido a la escasez de material
(barro, vegetales) para construcción de los nidos en los ámbitos urbanos. Y todo ello pese a
tratarse las citadas de unas especies que se encuentran protegidas por ley, al igual que sus nidos,
pollos o huevos
4
. A diferencia de la Arquitectura tradicional, que favorecía la anidación de las
aves, al contar los edificios con cavidades y orificios en tejados, cubiertas, fachadas,
medianeras, balconadas o en las cámaras de aire, la actual opta por líneas perpendiculares,
eliminando huecos y provocando que las aves no encuentren en los edificios lugares para
refugiarse o establecer sus nidos
5
.
1
HINOJOSA SÁEZ, A., VALENZUELA DELLAROSSA, G., GONZÁLEZ ACUÑA, D., “Avifauna del barrio
universitario de Concepción”, Boletín Chileno de Ornitología, núm. 13, 2007, p. 42.
2
Según DUARTE, que cita en tal sentido a Amanda RODEWALD, profesora de la Universidad de Ohio, una de las
mayores expertas en ecología de las aves urbanas, las posibilidades de una ciudad para albergar diversidad de aves
pasan, entre otras condiciones, por su capacidad de retener y proteger hábitats naturales dentro del suelo urbanizado,
de planificar espacios verdes y abiertos, de diversificar los materiales, elementos constructivos y edificaciones, y, por
último, de mejorar la calidad ambiental dentro de los espacios construidos. DUARTE, J., Las ciudades también son
para las aves, MarbellaActiva, septiembre 2014. Disponible en:
https://www.marbellaactiva.es/la-ciudad-es-tambien-
para-las-aves (Consultado en 12 de marzo de 2023).
3
MEJÍAS ÁLVAREZ, A. T., Las aves urbanas no sólo mejoran nuestra salud y bienestar, sino también nuestros
bolsillos de forma directa, Birdsclean, julio 2017. Disponible en:
https://birdsclean.com/2017/07/01/las-aves-urbanas-
no-solo-de-mejoran-nuestra-salud-y-bienestar-sino-tambien-nuestros-bolsillos-de-forma-directa (Consultado en 4 de
marzo de 2023).
4
SEOBirdLife, “SEO/BirdLife recuerda que es ilegal destruir nidos de golondrinas, aviones o vencejos”, junio 2015.
Disponible en: https://seo.org/seobirdlife-recuerda-que-es-ilegal-destruir-nidos-de-golondrinas-aviones-o-vencejos
(Consultado en 8 de marzo de 2023).
5
GARCÍA, S., GRANELL, L., Arquitectura i fauna urbana, Solucions arquitectòniques en rehabilitacions i obra
nova per integrar espais de nidificació i refugi, Ajuntament de Barcelona, 2019, p. 8.
3
Juan Antonio Díaz Martínez
II. OBJETIVOS
Hasta fechas relativamente recientes, sólo un número muy reducido de trabajos ha
abordado, desde un punto de vista jurídico, y casi siempre a nivel institucional, la problemática
expuesta. El presente estudio tiene un doble objetivo. Por una parte, poner de manifiesto el
desfase existente entre la legislación ambiental (que prohíbe aquellas acciones que producen la
muerte, molestan o destruyen el hábitat de las aves silvestres) y la práctica cotidiana (que ante la
falta de regulación de desarrollo, de ámbito regional o local, en materia urbanística, ambiental
y/o paisajística, y la permisividad de los poderes públicos, hacen caso omiso de dicha
prohibición), en su aplicación concreta a las aves insectívoras urbanas, cuando a resultas de la
ejecución de obras de transformación o demolición de las construcciones en las que habitan, sin
contemplar en los títulos habilitantes de dichas obras condicionantes de ningún tipo (salvo los
estrictamente derivados de la legislación urbanística), se molesta y perjudica su normal
existencia. Los profesionales proyectistas no tienen en cuenta las aves en sus diseños o
programas de desarrollo urbano, por desconocimiento o por economicidad, siendo deseable que
existiera una estrecha conexión entre ornitólogos, paisajistas y planificadores o urbanistas, de
modo que estos últimos conocieran los estudios realizados por aquéllos para plantear posibles
soluciones, en la materia, al diseñar y planificar la ciudad
6
.
Por otra parte, dada la clara incidencia que esta cuestión tiene en el ámbito municipal, se
pretende analizar el modo en que los Ayuntamientos la abordan, a nivel reglamentario, haciendo
un breve análisis de experiencias normativas concretas, para finalmente proponer alternativas
que puedan aceptarse y ser asumibles.
III. METODOLOGÍA
En este trabajo de investigación se ha hecho uso de una metodología de naturaleza
cualitativa y de base jurídica, recurriendo principalmente a los instrumentos de investigación
que proporciona la ciencia del Derecho. El predominio de la óptica jurídica no excluye, sin
embargo, la admisión de aportaciones procedentes de otras ramas del saber, especialmente del
ámbito de las Ciencias Sociales, y en menor medida de las ciencias empíricas, en un enfoque
pluridisciplinar que puede contribuir a enriquecer el discurso. Junto a la legislación estatal y
autonómica, el planeamiento urbanístico y las ordenanzas municipales, manifestaciones ambas
de la potestad reglamentaria municipal, constituyen el sustento jurídico básico sobre el que se
asienta la disertación. Asimismo, la doctrina científica más actualizada, o las diferentes bases de
datos, son utilizadas como fuente de información y documentación. En menor medida, pero
acorde también con las exigencias e inmediatez que imponen los nuevos tiempos y la sociedad
de la información, se recurre a las redes sociales y a los buscadores de Google, para ampliar y
sobre todo diversificar los conocimientos.
IV. MARCO JURÍDICO
La Ley de 19 de septiembre de 1896, antecedente más remoto en nuestro país en lo que
a protección de las aves silvestres se refiere, prescribía en su art. 1º que las aves de rapiña
nocturnas, los tordos de torre y los demás pájaros de menor tamaño, se declararán insectívoros,
y no podrán cazarse en tiempo alguno
7
.
6
MOLINA PRIETO, L.F., “Conservación de especies y sustentabilidad urbana”, Alarife, núm. 22, pp. 50-51.
7
En su art. 2 se precisaba que en las puertas de los Ayuntamientos se debía poner un cuadro en que se lea: “Los
hombres de buen corazón deben proteger la vida de los pájaros y favorecer su propagación…”. Además, en las
4
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La Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre
de 2009, relativa a la Conservación de las Aves Silvestres, que sustituyó a la Directiva de Aves
Silvestres de 1979, tiene como objetivo la protección, la administración y la regulación de todas
las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio de los Estados
miembros de la Unión Europea, aplicándose en concreto a las aves, así como a sus huevos,
nidos y hábitats (art. 1). En su art. 5 precisa dicha norma comunitaria que los Estados miembros
tomarán las medidas necesarias para establecer un régimen general de protección de todas las
especies de aves contempladas en el art. 1, que incluirá, en particular, la prohibición de destruir
o dañar de forma intencionada sus nidos y sus huevos y quitar sus nidos (letra b), así como de
perturbarlos de forma intencionada, en particular durante el período de reproducción y de
crianza, en la medida en que la perturbación tuviera un efecto significativo en cuanto a los
objetivos de dicha Directiva (letra d)
8
.
La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en
cuya Disposición Final Séptima se indica que la misma incorpora al ordenamiento jurídico
español la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la Conservación
de las Aves Silvestres, y la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a
la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres, establece en su art.
2, letra b), que constituye uno de los principios inspiradores de dicha ley la conservación y
restauración de la biodiversidad y de la geodiversidad mediante la conservación de los hábitats
naturales y de la fauna y flora silvestres. En su art. 56 crea el Listado de Especies Silvestres en
Régimen de Protección Especial, indicándose que se instrumentará reglamentariamente, y que
incluirá especies, subespecies y poblaciones que sean merecedoras de una atención y protección
particular en función de su valor científico, ecológico, cultural, por su singularidad, rareza, o
grado de amenaza, así como aquéllas que figuren como protegidas en los anexos de las
Directivas y los convenios internacionales ratificados por España.
Mediante Real Decreto 139/2011, de 4 de febrero, se desarrolla el Listado de Especies
Silvestres en Régimen de Protección Especial y del Catálogo Español de Especies Amenazadas,
entre las que se encuentran todas las aves insectívoras urbanas. La inclusión en el Listado de
Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial de una especie, subespecie o población
conlleva la prohibición genérica de ejecutar cualquier actuación hecha con el propósito de dar
muerte, capturar, perseguir o molestar, así como destruir o deteriorar los nidos, vivares y lugares
de reproducción, invernada o reposo de estas especies silvestres (art. 57.1, letra b, Ley
42/2007).
El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana dispone en su art. 3, aptdos. 1 y 2, que las
políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del
suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según
el principio de desarrollo sostenible, contribuyendo en particular a la eficacia de las medidas de
conservación y mejora de la flora y la fauna y la protección del patrimonio cultural y del paisaje.
puertas de las Escuelas se debía poner otro cuadro en que se leyera: “Niños, no privéis de la libertad á los pájaros; no
los martiricéis y no les destruyáis sus nidos. Dios premia a los niños que protegen á los pájaros, y la ley prohíbe que
se les cace, se destruyan sus nidos y se les quiten las crías”. Disponible en:
https://www.boe.es/datos/pdfs/BOE//1896/270/A01123-01123.pdf
(Consultado en 25 de marzo de 2023).
8
Directiva 2009/147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la
Conservación de las Aves Silvestres, que sustituyó a la Directiva de Aves Silvestres de 1979. Disponible en:
https://www.boe.es/doue/2010/020/L00007-00025.pdf (Consultado en 24 de marzo de 2023).
5
Juan Antonio Díaz Martínez
La Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal dispone en su art.
334.1 que será castigado con la pena de prisión de seis meses a dos años, quien, contraviniendo
las leyes u otras disposiciones de carácter general destruya especies protegidas de la fauna
silvestre (letra a) o realice actividades que impidan o dificulten su reproducción (letra c).
En el ámbito local, la Disposición Adicional Segunda de la Ley 42/2007 dispone que las
entidades locales, en el ámbito de sus competencias y en el marco de lo establecido en la
legislación estatal y autonómica, podrán establecer medidas normativas o administrativas
adicionales de conservación del patrimonio natural y la biodiversidad.
La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, art. 25.2,
letras a) y b), atribuye al municipio competencias propias, en los términos de la legislación del
Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de urbanismo (asignándole atribuciones
sobre planeamiento urbanístico, protección y gestión del patrimonio histórico, o conservación y
rehabilitación de la edificación), y medio ambiente urbano (en particular, parques y jardines
públicos).
V. DISCUSIÓN
El art. 5 de la Directiva 2009/147/CE obliga a los Estados miembros, afirma ÁLVAREZ
VAQUERIZO, a procurar una protección integral de “todas las especies de aves que viven
naturalmente en estado salvaje en el territorio europeo”, prohibiendo en particular su muerte
intencionada, la retirada de sus nidos y sus huevos, y la perturbación intencionada de estas
especies, especialmente en sus periodos de celo, reproducción y crianza. Dicho artículo,
continúa, impide toda destrucción de los nidos, no sólo los que se encuentran en el medio
natural sino que también estarían “incluidos los adosados a los edificios o viviendas”, de modo
que “solamente en el caso de que estos nidos pudiesen constituir un riesgo real para la salud,
asunto sobre el que nunca han existido evidencias, debería acudirse al régimen de excepciones
previsto en el artículo 9 de la Directiva”
9
.
Algunos Ayuntamientos adoptan medidas encaminadas a evitar estos perjuicios sobre la
biodiversidad, que en ocasiones se plasman en normas de rango reglamentario. La instalación de
cajas-nido en edificios públicos y privados y en espacios de uso público, o de comederos en
parques y jardines, para hacer posible su ocupación, nidificación y sustento, son algunas de
estas medidas. Sin embargo, aún admitiendo su eficacia inmediata, a través de las mismas se
estaría llevando a cabo un indeseable proceso de domesticación de estas aves silvestres, al
hacerlas depender de nuestras acciones directas, y, lo que es más preocupante, estaríamos
dejando de adoptar las necesarias medidas estructurales dirigidas a favorecer la existencia de
fuentes de alimentación y de lugares de cría más naturales, mediante un diseño y gestión
adecuados tanto de los edificios como de las zonas verdes
10
.
En primer lugar, por lo que se refiere a la ejecución, en concreto, de obras de
edificación, éstas pueden tener importantes impactos sobre el medio ambiente, por lo que resulta
necesario, señala FERNÁNDEZ CALVO, que los Ayuntamientos establezcan condicionantes
que aseguren una adecuada integración de la biodiversidad urbana en dichas obras, unos
condicionantes que afectarían tanto a las obras públicas como a las promovidas por particulares
9
ÁLVAREZ VAQUERIZO, C., Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en las Directivas de
Aves Silvestres y de Hábitats, SEO/BirdLife, 2012, p. 27.
10
DÍAZ, M., CONCEPCIÓN, E.D., PAGE, A., SÁNCHEZ B., HERRERA-DUEÑAS, A., Contaminación y
Biodiversidad: las aves urbanas como indicadores y proveedores de salud, en libro electrónico: Contaminación,
Salud y Políticas Públicas, coordinado por NOGUEIRA, J.J., Respira Madrid, 2021.
6
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y empresas. Por tal motivo, indica, las entidades locales deben elaborar documentos técnicos
que señalen los criterios y medidas a adoptar para la conservación de la biodiversidad en las
obras, e incorporarlos a la normativa municipal, a través de las ordenanzas reguladoras de las
licencias urbanísticas y de las cláusulas ambientales de los pliegos de contratación
administrativa
11
. La problemática específica de la conservación, en el medio urbano, de los
hábitats propios de las aves insectívoras adquiere así una destacada importancia.
Las leyes autonómicas reguladoras de los actos de edificación y uso del suelo para su
aprovechamiento urbanístico exigen la obtención de licencia urbanística para la ejecución de
obras de ampliación de construcciones, edificios e instalaciones; para las obras de modificación,
reforma o rehabilitación que tengan carácter de intervención total o las parciales que modifiquen
esencialmente su aspecto exterior, volumetría o estructura; para las obras de modificación,
reforma o rehabilitación que afecten a elementos de la fachada, cubierta, o estructura; para la
demolición; y para la modificación de sus usos característicos
12
.En todas estas actuaciones,
afirma LÓPEZ PRECIOSO, pueden producirse molestias, retirada o destrucción de nidos o
huevos, o destrucción de los lugares en los que se refugian las aves silvestres, conductas todas
ellas prohibidas por la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la
Biodiversidad. Resultaría muy conveniente, por tales motivos, que en las regulaciones de los
municipios sobre el procedimiento para el otorgamiento de las licencias urbanísticas se exigiera,
siempre y en todo caso, que a las solicitudes que se presenten se acompañen las “autorizaciones
excepcionales” que deben emitir las Comunidades Autónomas si se pretende que queden sin
efecto las prohibiciones (art. 61.1 de la Ley 42/2007).
Las referidas licencias urbanísticas municipales únicamente podrían otorgarse, por
tanto, si los proyectos técnicos de las obras a ejecutar (cuando aquéllos sean necesarios por
tratarse de obras mayores) se han redactado, obviamente, conforme a la legislación urbanística
aplicable, pero también con pleno conocimiento del papel que las edificaciones representan para
la fauna urbana, las aves insectívoras en particular. En definitiva, todo proyecto vinculado a una
solicitud de licencia de demolición, modificación o rehabilitación de una construcción
preexistente, debería incorporar un informe de incidencia sobre la biodiversidad, en el que se
hiciera mención a aspectos tales como las especies presentes en el edificio, grado de protección
de las mismas, patologías y potencialidades del edificio en materia de avifauna, valoración de la
posible afección a dichas especies, medidas de compensación del impacto sobre las aves
(traslado de colonias, de nidos o de ejemplares, instalación de cajas-nido en las cercanías,
etc.)
13
. Dicho informe, que se erigiría en la principal medida jurídica a poner en práctica para
preservar el hábitat urbano de las aves insectívoras, no es exigido en general por la legislación
autonómica, pero nada impediría (antes al contrario, representaría la principal garantía del
adecuado cumplimiento de la legislación ambiental) que fuera recogido por los municipios en el
planeamiento urbanístico o en sus ordenanzas sectoriales.
El art. 4.1, letra a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen
Local atribuye a los municipios la potestad reglamentaria, que les habilita para aprobar el
planeamiento urbanístico municipal, así como ordenanzas y reglamentos generales y
específicos, en ejercicio de la autonomía administrativa que tienen reconocida. Esta
11
FERNÁNDEZ CALVO, I.C., Cien medidas para la conservación de la biodiversidad en entornos urbanos,
SEO/BirdLife, 2019, p. 63.
12
Por todas, se cita el art. 165.1 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.
13
LÓPEZ PRECIOSO, B., RUIZ SALGADO, A., Informe sobre protección de aves silvestres que habitan en medios
urbanos frente a la destrucción de sus nidos y la pérdida de lugares de nidificación, SEO/BirdLife, Ministerio para la
Transición Ecológica y el Reto Demográfico, a través de la Fundación Biodiversidad, 2020, pp. 34-35.
7
Juan Antonio Díaz Martínez
intervención municipal se ampara en el ejercicio de las atribuciones que a los Ayuntamientos les
confiere la legislación vigente sobre régimen local en materia de urbanismo, así como en las
competencias propias que les corresponden sobre medio ambiente urbano, concretadas en una
planificación racional y sostenible de los usos del suelo, el apoyo a la rehabilitación de
viviendas, el incremento de espacios verdes, o la protección de la conservación del patrimonio
histórico
14
. En la normativa del Plan General Municipal de Ordenación Urbana, de las
ordenanzas de edificación anejas al mismo, o en las ordenanzas sobre otros ámbitos o materias,
podría contemplarse la obligatoriedad de incluir el citado informe de incidencia sobre la
biodiversidad en la tramitación de los expedientes de ejecución de obras de modificación,
rehabilitación o demolición de las estructuras preeexistentes.
La Fundación Renovables, en un estudio realizado en 2021, sostiene que para
compatibilizar las obras de restauración con la fauna silvestre, deberían seguirse necesariamente
determinados “pasos”. En primer lugar, antes de ejecutar cualquier obra, tendría que realizarse
un estudio o censo de la fauna, identificando las especies y los lugares en que se alojan (todos
los huecos son nidos potenciales). En segundo lugar, las obras o reformas deberían programarse,
para no interferir en el ciclo biológico de las especies (contemplando la reproducción o la
hibernación). En tercer lugar, tendría que valorarse si las especies que se alojan en el edificio
ponen en peligro la estructura del mismo o si por el contrario se pueden conservar los refugios
(siempre que sea posible se dejarán los nidos intactos). En cuarto lugar, si en el estudio inicial se
detectaron zonas del edificio con potencial para albergar fauna, se debería incrementar la
capacidad de acogida, instalando nuevos refugios. Por último, podrían aplicarse medidas
compensatorias si los condicionantes de la obra han obligado a eliminar nidos u otros espacios
utilizados (apertura de nuevos huecos en otras zonas del edificio o instalación de cajas-nido en
las zonas aledañas)
15
. La ejecución de todas o de algunas de estas actuaciones se recogería en el
citado informe de incidencia sobre la biodiversidad.
A continuación, se expondrán ejemplos concretos del modo como algunos municipios
abordan en sus normativas sobre planeamiento urbanístico, y en otras reglamentaciones, la
temática que nos ocupa, la compatibilidad entre edificación y preservación del hábitat de la
avifauna urbana. En la mayor parte de los Ayuntamientos que se citan se exige la emisión de
informe técnico sobre afección a la avifauna de las obras de construcción, reforma o
rehabilitación de edificios.
Suele ser habitual que el planeamiento urbanístico general exija a los promotores de
obras la inclusión en los pliegos técnicos (proyectos técnicos) de la necesaria protección de la
avifauna, la limitación de los trabajos en la época de nidificación, y en su caso, la recogida
previa de los nidos
16
. O que cuando se ejecuten obras que sean susceptibles de generar daños a
las especies protegidas por la legislación vigente (derribos, obras de rehabilitación de fachadas,
cubiertas o exteriores, etc.), se justifique por técnico competente la inexistencia de nidos si se
realizan durante los meses de marzo a agosto, ambos inclusive, por coincidir con periodo de
nidificación. En caso afirmativo, se requiere la obtención de autorización, expedida por la
14
GOMEZ PUERTO, A.B., “Administración local y efectividad jurídica de la protección del medio ambiente
urbano”, en ALMONACID LAMELAS, V., Estudios sobre la modernización de la Administración local: teoría y
práctica, Wolters Kluwer, El Consultor de los Ayuntamientos, 2009.
15
FUNDACIÓN RENOVABLES, Conservación de la naturaleza en el entorno urbano. Análisis de la pérdida de
biodiversidad, causas, consecuencias y acciones para revertirla, Madrid, 2021, pp. 70-71.
16
Art. 38 de las Normas Urbanísticas Generales y Particulares del Ayuntamiento de Casabermeja (Málaga).
Disponible en: http://static.malaga.es/municipios/subidas/archivos/7/6/arc_54667.pdf
8
Bioderecho.es, Núm. 17 , enero- julio 2023
Administración autonómica competente, para el traslado o destrucción de los mismos
17
.
Sorprende, en cualquier caso, la mención a la eventual “destrucción” de los nidos. En otros
planes ni siquiera se hace alusión a la petición de autorización autonómica excepcional, al
disponer que en caso de colonias de "avión común" y "vencejo común", y para actuaciones
relacionadas con el mantenimiento de edificios sujetas a licencia urbanística, los Ayuntamientos
condicionarán la ejecución de las obras a la prohibición de eliminar los nidos en el período de
reproducción, es decir, de abril a agosto
18
. En estos casos, sencillamente quedan por completo
prohibidos los trabajos de edificación durante la nidificación. Por último, otros instrumentos de
planeamiento obligan incluso a contemplar, en los Proyectos de Urbanización, una partida
presupuestaria específica para que un técnico cualificado en materia ambiental pueda
inspeccionar los ámbitos de desarrollo de la actuación, al objeto de identificar posibles
ejemplares afectados, así como sus nidos, y elaborar un informe en el que se reflejen los
ejemplares, nidos potencialmente afectados, y medidas a adoptar en ese momento (traslado de
nidos, traslado de individuos, etc.), en base a la presencia de especies protegidas o de interés
19
.
En cuanto a las ordenanzas municipales, merece especial mención, por la exhaustividad
de su regulación, y la tecnicidad de su contenido, la Ordenanza de Edificación del
Ayuntamiento de Zaldíbar (Vizcaya), que además de las medidas anteriormente expuestas, en
orden a la preservación de la nidificación de las aves, añade otras complementarias con igual
intención protectora. Se citan entre las mismas las destinadas a corregir las afecciones
producidas por los cristales de grandes dimensiones, mediante métodos anticolisión (uso de
vinilos compuestos de tiras lineales opacas, uso de vidrio corrugado, impreso, serigrafiado,
esmaltado, coloreado, mateado al ácido, o cualquier otro con el mínimo reflejo posible, uso de
cristal recubierto por ambas caras, uso de vidrio esmerilado, u hojas de policarbonato
translúcido, u otros materiales no transparentes). Otras medidas van orientadas a favorecer el
acceso a las bajo-cubiertas, y a diseñar espacios permeables para la coexistencia de actividades
humanas y de la fauna, para que las colonias y/o nidos puedan permanecer en las
construcciones, recurriendo incluso a los nidos artificiales. De igual forma, se obliga a conservar
ciertos huecos en los muros, a razón de un mínimo de un hueco por cada 50 m² y a una altura
superior a los 2 metros. Y se recomienda realizar tratamientos de la madera con productos no
dañinos (p.ej. utilización de sales de bórax en lugar de insecticidas y fungicidas no selectivos).
Asimismo, se establecen unas medidas compensatorias mínimas a aplicar en cada
reconstrucción o rehabilitación: tejas-refugio para aves (1/120 m² de tejado), repisas para
golondrinas y/o aviones (1metro/15metros lineales de alero), refugios para vencejos (1/50m² de
fachada), a ubicar especialmente en fachadas con orientación sur-este a más de 3 metros de
altura. Otras medidas, finalmente, prohíben la colocación de dispositivos o peines antipájaros.
Además, en las renovaciones o en nuevas instalaciones de redes aéreas, se propiciará
implementar medidas preventivas y correctoras para evitar daños a las aves (señalización de
todos los conductores cada 10 metros o mediante espirales, o instalación de cadenas de amarre
en los apoyos)
20
.
17
Art. 9.5.3 de las Normas Urbanísticas del P.G.O.U. de Murcia, adaptado al Decreto Legislativo 1/2005. Disponible
en: www.murcia.es/documents/2423107/2455459/normas_urbanisticas_adaptadas_legislacion_regional.pdf
.
18
Art. 9.3.12 del Texto refundido del P.G.O.U. de Sevilla. Disponible en:
https://web.urbanismosevilla.org/planeamientopgou/pdfs/06_TR_NORMAS_URBANISTICAS/06_TR_NORMAS/0
6_TR_NORMAS.PDF.
19
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https://www.aytocolladomediano.es/images/areas/urbanismo/pgou_nuevo/textos/NORMAS-URBANSTICAS-
GENERALES.pdf
20
Art. 4.20 de la Ordenanza de Edificación del Ayuntamiento de Zaldíbar (Vizcaya). Disponible en:
https://www.zaldibar.eus/esES/Ayuntamiento/Ordenanzas/2019_Ordenanzas_NoFiscales/09052019_Ord_Edificaci%
C3%B3n_definitiva.pdf.
9
Juan Antonio Díaz Martínez
No menor interés reviste la protección de la fauna silvestre en el Ayuntamiento de
Almansa (Albacete) a través de su Ordenanza de Medio Ambiente, que, en función de lo
expresado en la legislación ambiental autonómica, prohíbe dar muerte, dañar, molestar o
inquietar a cualquier especie de fauna silvestre, especialmente si se encuentra protegida,
incluyendo su captura en vivo, la recolección de sus huevos o crías, así como destruir o alterar
la vegetación que constituye su hábitat. En el ámbito del centro histórico de la ciudad se
recomienda que en las nuevas construcciones se mantengan al menos cuatro bocatejas abiertas y
libres de obstáculos para el acceso de vencejos y de otras aves, pudiendo sustituir la anterior
recomendación por la colocación de cajas-nido. En las obras de reparación de cubiertas y
pintura de fachadas se procurará evitar la destrucción de nidos habitados y la interrupción del
acceso a las aves reproductoras; en la reparación de edificios públicos se mantendrán las
oquedades donde aniden aves; y en la construcción de edificios nuevos se promoverá el
anidamiento
21
.
En diciembre de 2021, la Sociedad Española de Ornitología, Seobirdlife, enunció una
serie de recomendaciones para la protección de la biodiversidad que utiliza los edificios como
lugar de refugio o nidificación, todas o buena parte de las cuales podrían ser asumidas por los
Ayuntamientos que, preocupados por el adecuado cumplimiento de la legislación ambiental
protectora de las aves insectívoras, decidieran incorporarlas en una ordenanza específica
reguladora de esta materia
22
.
En segundo lugar, sería deseable que a través de las ordenanzas sobre medio ambiente
urbano, sobre parques y jardines, arbolado urbano, u otras de similares contenidos, se regulara
un diseño y una gestión de los espacios de uso público (plazas, parques, jardines, áreas
deportivas, recreativas, de ocio y tiempo libre) en cuyas zonas verdes se mantuviera y
21
Art. 375.3 de la Ordenanza de Medio Ambiente del Ayuntamiento de Almansa (Albacete). B.O.P.A. Núm. 74, de
25 de junio de 2007.
22
SEOBirdlife, Recomendaciones para la protección de la biodiversidad que utiliza los edificios como lugar de
refugio o nidificación, diciembre 2021. Disponible en:
https://sede.idae.gob.es/lang/extras/tramites-
servicios/2022/transicion-energetica/10 recomendaciones_biodiversidad_en_edificios_seobirdlife.pdf.
Se citan, por su carácter más novedoso, las siguientes:
• Las prohibiciones de retirada de nidos o de destrucción de lugares de cría y refugio se aplican incluso si
éstos están vacíos y durante todo el año. Muchas de las especies muestran una gran fidelidad a sus lugares
de cría o refugio y vuelven siempre a ellos, ya que esto les permite tener una mayor productividad.
• En la medida de lo posible, se deben respetar las estructuras favorables para las especies protegidas o
restaurar las características iniciales de estas estructuras en caso de afectación por una rehabilitación. P.ej.,
se deben respetar las grietas y cavidades por las que acceden a sus nidos o refugios los vencejos. En el caso
de colonias de avión común se debe evitar al máximo la afectación a los aleros y, en caso de que tengan que
ser rehabilitados o sustituidos, los nuevos deben ser similares a los preexistentes, con el fin de permitir la
continuidad de la colonia.
• Si no existe la posibilidad de retrasar o adelantar las obras y éstas se deben llevar a cabo durante el período
reproductor o de hibernación, se deberá evitar que los andamios o redes de seguridad dificulten el acceso de
los animales a sus lugares de cría o refugio. Cuando se coloquen redes, es necesario asegurarse de que los
animales no puedan quedar atrapados, dejar espacios suficientemente anchos por los que los animales
puedan introducirse y comprobar que los aceptan.
• Si no hay otra alternativa y se tiene que trabajar en la zona cercana a los lugares de cría o refugio durante la
época de cría o hibernación (siempre previa autorización de la administración ambiental competente), es
fundamental asegurarse de que los huecos están vacíos y prever medidas para evitar el acceso de los
animales a los mismos durante el periodo que duren las obras y para que los que se encuentren en el interior
de los huecos no queden atrapados. En el caso de los lugares de cría, se puede observar si hay entrada y
salida de animales durante las primeras horas de la mañana y las últimas de la tarde.
• En el caso de que haya que retirar pollos, huevos o crías, siempre con autorización de la administración
autonómica, será necesario contar con personal especializado y trasladar los ejemplares a un centro de
recuperación de fauna.
10
Bioderecho.es, Núm. 17 , enero- julio 2023
potenciara la existencia de arbolado autóctono cuyas copas o dosel frondoso permitiera la
nidificación de aves nativas, especialmente las insectívoras, adaptadas a los entornos urbanos, al
no eliminarse el mismo en las podas, permitiendo la existencia de ramas muertas y cavidades.
Simultáneamente, tendría que permitirse el desarrollo de árboles y plantas que produjeran flores
y frutos que les sirvan de alimento, evitando la plantación de especies vegetales que no
representen un hábitat adecuado para las mismas
23
. Una adecuada elección de las especies
vegetales para los parques y espacios de uso público determinará el hábitat que se genere para
las especies animales que allí acudan. Cuanto más variado y complejo sea ese conjunto vegetal
autóctono, mayor será la cantidad de fauna avícola que se instale en esos espacios verdes
24
.
Salvedad hecha de las prohibiciones de cazar cualquier tipo de animal, doméstico o en
estado salvaje, así como de espantar e inquietar a las palomas, pájaros o cualquier otra especie
de ave, o de perseguirlas o tolerar que las persigan perros y otros animales, así como de tener en
tales lugares utensilios o armas destinados a su caza (tiradores de goma, cepos, escopetas de aire
comprimido…), en orden a la buena conservación y mantenimiento de la avifauna existente en
los parques y jardines
25
, disposición ésta común a la mayoría de las ordenanzas, ninguna de
ellas se preocupa por mejorar la presencia de las aves insectívoras en dichos espacios públicos,
mediante medidas del tipo de las anteriormente mencionadas.
En tercer lugar, y en relación a la necesidad de adoptar medidas estructurales al abordar
la problemática que nos ocupa, otra fórmula de actuación, en este caso únicamente referida al
ámbito de la Administración Pública, consistiría en la inclusión, como criterio a valorar en las
adjudicaciones de licitaciones de obras públicas, de cláusulas o criterios ambientales, que
tendrían que estar previstos en los pliegos de prescripciones técnicas particulares, en los que se
consideraran las propuestas, formuladas por las empresas contratistas, de soluciones o medidas
de protección del hábitat de la avifauna urbana, insectívoros en particular. La Ley 9/2017, de 8
de noviembre, de Contratos del Sector Público, dispone en su art. 1.3 que en toda contratación
pública se incorporarán, de manera transversal y preceptiva, criterios medioambientales,
siempre que guarden relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión,
además de proporcionar una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual,
contribuirá a una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. En su art.
122.2 se precisa que en los pliegos de cláusulas administrativas particulares se incluirán las
consideraciones ambientales que, como condiciones especiales de ejecución, se establezcan.
Considera ALONSO GARCÍA que, tras la promulgación de la Directiva 2014/24/UE,
en el derecho comunitario se apuesta decididamente por el empleo de la contratación pública
como estrategia para el logro de objetivos ambientales, otorgándose a los poderes públicos las
facultades precisas para incorporar criterios de esta naturaleza en los contratos que suscriban
con las empresas, de modo que sean los propios licitadores quienes asuman los costes de la
operación
26
. En ejecución de estas directrices comunitarias, la Ley 9/2017, al incorporar
cláusulas medioambientales en la contratación pública, se ha convertido en una poderosa
herramienta capaz de fomentar, e incluso exigir, determinadas conductas a los operadores
23
DÍAZ, I.A., ARMESTO, J.J., “La conservación de las aves silvestres en ambientes urbanos de Santiago”, Revista
Ambiente y Desarrollo de CIPMA, Vol. XIX, Nº 2, 2003, p. 37.
24
MONTERO, E., “Un oasis en el asfalto. Funciones ambientales de las zonas verdes urbanas”, Conama, Congreso
Nacional del Medio Ambiente 2014, p. 15.
25
Art. 6 de la Ordenanza de Arbolado, Parques y Jardines Públicos en el municipio de Sevilla. B.O.P.S. Núm. 93, de
24 de abril de 2013. Disponible en:.
https://www.sevilla.org/ayuntamiento/unidad-organica/servicio-de-apoyo-
juridico/ordenanzas-del-municipio-de-sevilla/ordenanza-de-arbolado-parques-y-jardines-publicos-1.pdf.
26
ALONSO GARCÍA, M.C., “La consideración de la variable ambiental en la contratación pública en la nueva
Directiva europea 2014/24/UE”, La Ley Unión Europea, Núm. 26, 2015, Wolters Kluwer.
11
Juan Antonio Díaz Martínez
económicos, respetuosas y protectoras del medio ambiente. Los poderes públicos no pueden
ofrecer a la ciudadanía obras o servicios, y al mismo tiempo dar la espalda y perjudicar el
entorno en el que vivimos, puesto que, de ser así, difícilmente estaríamos satisfaciendo los
intereses públicos. El gestor administrativo ha de dejar a un lado la idea arcaica de que “lo
mejor para la Administración y para el interés general es lo más barato”
27
, y ha de asumir e
interiorizar la idea de que a través de la contratación se deben buscar otros objetivos
estratégicos. Las adjudicaciones de obra pública, cuando los proyectos técnicos y los pliegos de
prescripciones lo permiten, pueden constituir un excelente cauce para que, sin gasto alguno para
la Administración, se vayan incorporando progresivamente medidas de protección y
preservación de las aves insectívoras urbanas, ligadas a las construcciones e instalaciones que se
ejecuten y a las actuaciones que se desarrollen en los espacios abiertos.
En cuarto lugar, otra fórmula para potenciar la puesta en práctica de medidas
respetuosas con la avifauna urbana puede ser la aplicación de incentivos fiscales. Según PUIG
VENTOSA, la “ambientalización de las ordenanzas fiscales” puede hacer posible que los
sujetos pasivos de los tributos que aquéllas regulan se vean incentivados económicamente a
adoptar comportamientos más respetuosos con el medio ambiente, al crear un vínculo entre el
pago que regula la ordenanza y el impacto ambiental originado, de modo que exista un incentivo
a reducir el impacto ambiental puesto que esto derivaría en una disminución del pago a efectuar.
La opción más adecuada para la introducción de criterios ambientales en las ordenanzas
fiscales
28
es el establecimiento de beneficios fiscales, más difíciles de contemplar cuando de
impuestos se trata, por estar estrictamente sujetos al principio de legalidad, pero sin apenas
restricciones, y por ello con un amplio margen de actuación cuando de otros recursos se trata,
especialmente las tasas. En tal sentido, afirma PUIG, entre las Administraciones locales, los
Ayuntamientos son los que cuentan con más instrumentos económicos y de fiscalidad a su
alcance, y en la actualidad “la variedad de beneficios fiscales de carácter ambiental que ya
aplican los municipios españoles es alta”
29
. En resumen, la regulación de incentivos fiscales en
la exigibilidad de las tasas y precios públicos, a actuaciones de las características de las
expuestas en los apartados que preceden, puede contribuir a una mayor concienciación social y,
por ende, a un aumento de las medidas en favor de la mejora de la habitabilidad y nidificación
de las aves urbanas.
VI. CONCLUSIONES
No existe municipio en este país que no cuente entre su normativa propia con una
ordenanza reguladora de la protección, bienestar y tenencia de animales. Por el contrario,
todavía son muy escasos, y poco significativos, los casos en los que el planeamiento urbanístico,
o las ordenanzas generales o específicas por razón de la materia de los distintos Ayuntamientos,
abordan la cuestión relativa a la protección de la avifauna que habita en nuestras ciudades, la de
naturaleza insectívora en particular, cuando se ve molestada, perjudicada o dañada. Y allí donde
se dispone de esa normativa, presenta un carácter incompleto, sesgado y manifiestamente
27
BRITO RODRÍGUEZ, M., “Cláusulas medioambientales en la contratación pública: necesaria vinculación al objeto
del contrato”, Contratación Administrativa Práctica, Núm. 171, Wolters Kluwer.
28
El art. 9.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley
Reguladora de las Haciendas Locales dispone que no podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos
locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados
internacionales. No obstante, también podrán reconocerse los beneficios fiscales que las entidades locales establezcan
en sus ordenanzas fiscales en los supuestos expresamente previstos por la ley.
29
PUIG VENTOSA, I., “La ambientalización de las ordenanzas fiscales”, Crónica Tributaria, Núm. 127, 2008, pp.
121-127.
12
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insuficiente. Aparte de que, lo que es más importante, sus prescripciones raramente superan el
estado de la mera recomendación, sin eficacia obligatoria alguna, a la espera de que los
bienintencionados ciudadanos acaten sus disposiciones voluntariamente.
El presente trabajo se ha centrado, principalmente, en la repercusión que sobre la
avifauna urbana, aves insectívoras en concreto, produce la ejecución de obras de transformación
o demolición de las construcciones en las que habita. Además de las habituales medidas de
instalación de cajas-nido o comederos, puestas en práctica en numerosos municipios, a
instancias de las asociaciones ecologistas y bajo la fórmula de campañas públicas de
concienciación y activación ciudadana, se ha pretendido ir más allá, a la búsqueda de soluciones
de naturaleza normativa, más estables y con mayor vocación de permanencia. Unas soluciones
que solamente puede ofrecer la potestad reglamentaria de que gozan los municipios, a través del
planeamiento urbanístico y de las ordenanzas o reglamentos, siempre que el contenido de unos y
otros instrumentos jurídicos garantice la obligatoriedad de su cumplimiento y la exigibilidad de
responsabilidades en caso contrario.
Como respuesta a esta necesidad, se han planteado diferentes propuestas. La primera de
ellas, la más adecuada para resolver la principal problemática objeto de este trabajo, consiste en
la exigencia, cuando se den las circunstancias para ello, de un informe de incidencia sobre la
biodiversidad en los títulos habilitantes de las obras que se ejecuten en el municipio. La
segunda, la previsión de arbolado autóctono en los espacios de uso público, adaptado y
acondicionado para la nidificación de estas aves. La tercera, la incorporación de cláusulas o
criterios ambientales en los expedientes de contratación de obras públicas. La cuarta y última, la
previsión de incentivos fiscales en las ordenanzas de esta naturaleza, que fomenten las buenas
prácticas ambientales entre la ciudadanía, con las miras en la avifauna que puebla nuestros
entornos urbanos. Todas estas medidas requieren de una adecuada cobertura normativa, que
encuentra en la reglamentación municipal el mecanismo perfecto y único para hacerla posible.
Sin embargo, se insiste, las carencias en tal sentido son máximas, y la afirmación de que la
legislación ambiental sigue un camino y la realidad del día a día va por otro, es perfectamente
entendible.
El 13 de mayo se celebra el Día Mundial de las Aves Migratorias, para sensibilizar a la
ciudadanía sobre la necesidad de conservar dichas aves, así como sus hábitats. Con motivo de
esta conmemoración, la asociación Ecologistas en Acción ha puesto en marcha una campaña,
para el año 2023, bajo el título “Las Tres Mosquiteras”, centrada en la protección del vencejo, la
golondrina y el avión comunes, focalizando la misma en la necesidad de impulsar que los
Ayuntamientos aprueben medidas para salvaguardar y potenciar la nidificación y refugio de
estas especies protegidas. Para ello, dicha asociación ha elaborado un modelo de Ordenanza
municipal para la Protección de Espacios de Nidificación y Refugio de la Fauna Silvestre
Urbana, que permita a los Ayuntamientos garantizar el adecuado cumplimiento de la ley. Entre
las medidas que incorpora dicho borrador de ordenanza, públicamente accesible a través de las
redes sociales, se encuentra el seguimiento y registro de las colonias existentes en una base de
datos que se revise periódicamente, la conservación de aleros, salientes y oquedades en obras de
rehabilitación y restauración de fachadas y cubiertas, la incorporación a los diseños de obra
nueva de elementos que favorezcan la nidificación, o la evitación de realización de obras en
fachadas y estructuras durante la época reproductora
30
.
30
ECOLOGISTAS EN ACCION, Reclaman ordenanzas municipales para la protección de aviones, golondrinas y
vencejos, junio 2023. Disponible en : https://www.ecologistasenaccion.org/291800/reclaman-ordenanzas-
municipales-para-la-proteccion-de-aviones-golondrinas-y-vencejos (Consultado en 17 de junio de 2023).
13
Juan Antonio Díaz Martínez
Las referidas actuaciones, y otras adicionales, han sido esbozadas en este trabajo, cuyo
autor, al tiempo que se suma a la propuesta que precede, propone extender y ampliar el ámbito
de protección de la avifauna urbana a través del planeamiento urbanístico, instrumento cuya
finalidad única es ordenar el uso del suelo en los municipios (y, entre otras actuaciones, en las
obras nuevas o de modificación de su aprovechamiento), en base a criterios arquitectónicos,
urbanísticos y demográficos, pero también (y es una propuesta y al tiempo una necesidad) de los
propuestos por los expertos ambientalistas, los ornitólogos entre ellos.
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