¿Revalorización de lo público o más polarización? Cambios en la opinión pública durante la pandemia covid-19

Carmen Voces, Universidad de Santiago de Compostela

Miguel Caínzos, Universidad de Santiago de Compostela

Resumen

El artículo estudia los cambios de las actitudes hacia el Estado del bienestar y los impuestos durante la pandemia COVID-19. Utilizando encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas, comprobamos si el surgimiento de la pandemia llevó consigo una mayor preferencia por la expansión del Estado del bienestar y su base fiscal, si ese hipotético giro estatista de la opinión pública se mantuvo a medida que la pandemia avanzaba y si las actitudes de distintos segmentos ideológicos evolucionaron en diferentes sentidos, dando lugar a una mayor polarización de las preferencias en función de la ideología. Con todo ello, el artículo pretende hacer una contribución a la literatura sobre la evolución de las actitudes sobre el Estado de Bienestar y la política fiscal y, de manera más general, al estudio de los posibles efectos de amenazas y shocks exógenos de diversa naturaleza sobre la opinión pública.

Palabras clave: actitudes hacia el estado del bienestar; pandemia COVID-19; políticas sociales; opinión pública; preferencias sobre políticas.

Revaluation of the public sphere or further polarization? Changes in public opinion during the COVID-19 pandemic

Abstract

This article studies changes in attitudes towards the welfare state and taxation during the COVID-19 pandemic. Using surveys from the Centro de Investigaciones Sociológicas, we test whether the emergence of the pandemic led to a greater preference for the expansion of the welfare state and its tax base, whether this hypothetical statist turn in public opinion was maintained as the pandemic progressed, and whether the attitudes of different ideological segments evolved in different directions, leading to a greater polarization of preferences along ideological lines. The paper aims to contribute to the literature on the evolution of attitudes towards the welfare state and fiscal policy and, more generally, to the study of the possible effects of exogenous threats and shocks on public opinion.

Key words: Welfare attitudes; COVID-19 pandemics; social policies; public opinion; policy preferences.

Fecha de recepción del original: 24 de marzo de 2025; version final: 2 de septiembre de 2025.

- Carmen Voces, Departamento de Ciencia Política y Sociología, Universidad de Santiago de Compostela. E-mail: carmen.voces@usc.es; ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-6177-9519.

- Miguel Caínzos, Departamento de Ciencia Política y Sociología, Universidad de Santiago de Compostela. E-mail: miguel.cainzos@usc.es; ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-4491-6817.

¿Revalorización de lo público o más polarización? Cambios en la opinión pública durante la pandemia covid-191

Carmen Voces, Universidad de Santiago de Compostela

Miguel Caínzos, Universidad de Santiago de Compostela

El surgimiento de la pandemia COVID-19 generó una crisis global, a la que los Estados respondieron con un nivel de intervención sólo comparable al de tiempos de guerra. Aunque algunos aspectos de ese elevado intervencionismo acabaron siendo objeto de controversia y pueden haber tenido algunas consecuencias deslegitimadoras y polarizadoras (Voces y Caínzos: 2022), la COVID-19 puso en primer plano la capacidad del Estado para responder a necesidades sociales en momentos de crisis aguda. Esto llevó a muchos políticos, comentaristas y académicos a afirmar que la pandemia podría ir acompañada de una revalorización del papel del Estado y de los servicios públicos por parte de la opinión pública (Vallespín: 2021), promoviendo el “retorno del Estado” en sus funciones tanto de control como de protección (Gerbaudo: 2023).

Nuestro objetivo es comprobar si estas expectativas se han confirmado, determinando en qué medida y de qué forma la pandemia COVID-19, la crisis económica y social que acarreó y los conflictos políticos en torno a su gestión afectaron a las actitudes de los españoles hacia el Estado de Bienestar (en lo sucesivo, EB). Para ello, usando encuestas del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS), tratamos de responder a cuatro interrogantes. Primero, nos preguntamos si el desencadenamiento de la pandemia llevó consigo una demanda de mayor inversión en servicios públicos. En caso afirmativo, nos interesa comprobar si esa demanda fue selectiva, circunscrita a las áreas de política directamente relacionadas con la respuesta a la pandemia, o implicó el crecimiento de las orientaciones favorables a una expansión generalizada del EB, incluyendo un cambio en las actitudes hacia el sistema fiscal que lo sostiene. En tercer lugar, nos proponemos averiguar si estos hipotéticos cambios se mantuvieron, se intensificaron o desaparecieron con el transcurso del tiempo. Finalmente, abordamos la cuestión de la posible diferenciación o polarización de las actitudes en función de la ideología, preguntándonos si ha habido cambios transversales en la opinión pública o movimientos en distintos sentidos de las actitudes de las personas situadas en diferentes posiciones ideológicas. Con todo ello, el artículo pretende hacer una contribución a la literatura sobre la evolución de las actitudes sobre el EB y la política fiscal y una aportación más general a la investigación sobre la dinámica de la opinión pública y sobre el impacto que tienen en ella amenazas y shocks exógenos de diversa naturaleza.

1. Antecedentes

Desde los años ochenta del siglo XX, las actitudes de los españoles hacia el EB se han caracterizado por tres rasgos fundamentales (Díez Nicolás: 1997; Alvira et al.: 2000; Noya: 2004; Arriba et al.: 2006; Calzada: 2010; Cicuéndez, 2017). El primero ha sido la expectativa de que el Estado asumiese un papel muy activo: la responsabilidad que se le ha atribuido en la provisión de bienestar y la demanda de servicios y políticas sociales alcanzaban niveles comparables (o incluso superiores) a los de los países nórdicos. Sin embargo, este estatismo ha sido siempre ambivalente y ha ido acompañado de escepticismo y reticencia hacia el sistema fiscal, pues ha predominado la percepción de que la presión fiscal es excesiva y la contraprestación recibida a cambio de los impuestos insuficiente. Por último, si bien se ha constatado que las opiniones difieren en función de la posición socioeconómica y la ideología, hay indicios de que estas diferencias eran menos pronunciadas que en otros países (Fernández Albertos y Manzano: 2012; Kumlin y Svallfors: 2007; Svallfors et al.: 2012).

La opinión pública sobre el EB ha experimentado fluctuaciones a lo largo del tiempo, pero estos tres rasgos se han mantenido e incluso se vieron reforzados en momentos de crisis como el de la Gran Recesión: el apoyo a la intervención del Estado y la demanda de mayor inversión en servicios siguieron siendo altos, pero empeoraron las valoraciones de su funcionamiento y se acentuaron las actitudes negativas hacia los impuestos (Calzada: 2015; Del Pino y Calzada: 2013; Calzada y Del Pino: 2015, 2019; Díaz-Pulido et al.: 2012; Rodríguez et al.: 2014). Esto se podría deber, por una parte, a que, en ese período, el aumento de necesidades asistenciales provocado por la crisis coincidió con un fuerte ajuste presupuestario y un incremento de la presión fiscal; y, por otra, a que, al menos en algunos círculos, se difundió la idea de que los comportamientos económicos de los propios ciudadanos eran parcialmente responsables de la recesión.

La crisis pandémica puede haber producido un resultado diferente, debido a su carácter exógeno y al alcance global de su impacto y de las políticas adoptadas para hacerle frente. Sin embargo, en la literatura se han dado razones tanto para esperar que la experiencia de la COVID-19 debería inducir cambios importantes en las actitudes hacia el EB como para creer que los cambios podrían ser modestos o de corta duración o tener sentidos contrarios en distintos segmentos del público. Resumiremos esquemáticamente estos argumentos (desarrollados en trabajos como los de Blumenau et al.: 2021, Ebbinghaus et al.: 2022, De Vries et al.: 2023 y Jurado y Kuo: 2023), mostrando su conexión con las expectativas que se derivan de distintos modelos generales de la dinámica de la opinión pública. Sobre esta base, enunciaremos cuatro hipótesis que se deben entender más como principios orientadores de nuestros análisis que como predicciones empíricas que se vaya a someter a una contrastación formal.

La pandemia podría haber promovido orientaciones estatistas (es decir, más favorables a la expansión de los servicios públicos y al incremento de la tributación), debido, en primer lugar, a que su impacto fue prácticamente universal, alcanzando a todas las categorías sociales. Esto dotaría a los riesgos sociales asociados a la COVID-19 de un alto grado de “disponibilidad cognitiva” para la mayoría de los ciudadanos, haciéndolos conscientes de la posibilidad de sufrirlos y de la conveniencia de disponer de una red protectora frente a ellos. Más aún, el número de beneficiarios directos de prestaciones sociales fue inusualmente elevado, haciendo que muchas personas tuviesen por primera vez la experiencia de recibir asistencia pública. La pandemia pareció mostrar que el Estado tiene una capacidad única e irreemplazable para proteger a los ciudadanos en situaciones de emergencia extrema, lo cual podría haber contrarrestado la influencia de concepciones antiestastistas que insisten en la superioridad de los mecanismos de mercado y del tercer sector. Además, puesto que la pandemia fue un shock exógeno, cuyos damnificados difícilmente podrían ser responsabilizados por sufrir sus consecuencias, los receptores de prestaciones públicas eran vistos con más simpatía que en otras circunstancias; este cambio de percepción se podría proyectar más allá del contexto pandémico. Finalmente, hay indicios de que, al menos inicialmente, la pandemia indujo un aumento de la solidaridad, la confianza generalizada y las actitudes prosociales; esto se podría haber traducido en más apoyo a las funciones asistenciales del Estado.

Todas estas consideraciones invitarían a pensar que en la pandemia se han dado las condiciones favorables para que se produzca un profundo y generalizado reajuste de las actitudes hacia el EB, en línea con las predicciones del modelo de cambio racional de las preferencias sobre políticas propuesto, entre otros, por Page y Shapiro (1992). Según este modelo, el público ajusta sus preferencias a las alteraciones del entorno y, en particular, la ocurrencia de acontecimientos históricos críticos puede dar lugar a abruptos cambios de opinión que constituyen adaptaciones racionales a las nuevas condiciones. En presencia de una crisis sanitaria que requiere una respuesta asistencial masiva y a la que se hace frente con medidas que implican una brusca contracción de la actividad económica, esta línea de razonamiento llevaría a esperar un cambio generalizado de las actitudes hacia el EB, en el sentido de un aumento de las orientaciones estatistas o, lo que es lo mismo, una revalorización de lo público. Esta será nuestra primera hipótesis.

Sin embargo, algunos factores podrían hacer que la modificación de las actitudes tuviese un alcance más limitado, fuese efímera o afectase sólo a algunos segmentos de la ciudadanía. Para empezar, el carácter excepcional de esta crisis, un tipo de shock exógeno muy infrecuente, puede tener dos efectos. Por un lado, puede hacer que la demanda de intervención pública sea selectiva, concentrándose en áreas de política muy concretas –las más involucradas en combatir la epidemia (sanidad, ciencia) y mitigar los efectos socioeconómicos de la enfermedad y de las medidas tomadas contra ella (desempleo, pérdida de ingresos, disrupción del sistema educativo…)–, pero sin modificar el núcleo central de las actitudes hacia el EB y la imposición fiscal. Esto llevaría a esperar un cambio localizado o parcial de las actitudes, consistente en el apoyo a un aumento de los recursos dedicados a determinadas áreas, segunda hipótesis que contemplaremos y que también es compatible con el modelo de adaptación racional de Page y Shapiro (1992).

Por otra parte, la excepcionalidad de la crisis pandémica también puede haber hecho que se haya atribuido una gran importancia a la acción del Estado en las especiales circunstancias de la COVID-19, pero sin hacer extensiva esta valoración a cualquier otro período. Además, a medida que la crisis se prolongó y el gasto público aumentaba, los ciudadanos podrían considerar que se había alcanzado el umbral deseable, lo cual promovería actitudes menos proclives a la expansión de la intervención estatal. Esta posibilidad encajaría bien con el modelo termostático de la opinión pública (y de su relación con las políticas públicas) propuesto por autores como Wlezien (1995) o Stimson (1999), según el cual existe un patrón cíclico de ajuste mutuo entre opinión pública y políticas, en virtud del cual el apoyo de los ciudadanos a la expansión de la acción pública aumenta o disminuye a medida que esta se aproxima a un nivel excesivamente bajo o alto, generando en cada momento un “estado de ánimo” en relación con las políticas que impregna y alinea las actitudes hacia todas las áreas. Desde este punto de vista, cabría suponer que, aunque hubiese un crecimiento de la demanda de prestaciones públicas al principio de la pandemia, una vez que el Estado la hubiese atendido la opinión pública reaccionaría en sentido contrario, favoreciendo la austeridad. Por tanto, lo esperable no sería un cambio duradero y estable de las actitudes, sino una oscilación, con un giro hacia el estatismo en la primera fase de la pandemia y un retorno posterior a un mayor liberalismo fiscal. Esta es la tercera hipótesis que tendremos en cuenta.

Hasta ahora, hemos aludido a modelos de cambio de la opinión pública que asumen –ya sea explícita o implícitamente– que su movimiento es relativamente homogéneo, es decir, que, con independencia de que haya diferencias entre las creencias y actitudes de distintos segmentos de la ciudadanía, estos constituyen “públicos paralelos” (Page y Shapiro, 1992) cuya reacción ante los mismos acontecimientos es semejante, de modo que sus diferencias de opinión se mantienen aproximadamente constantes. Sin embargo, podría ocurrir que los cambios en las actitudes tuviesen distinto signo en cada segmento. Para empezar, es posible que quienes no tuvieron una experiencia directa y particularmente intensa de la pandemia (es decir, no padecieron la enfermedad con gravedad, ni sufrieron una pérdida de ingresos ni recibieron prestaciones extraordinarias) apenas viesen alteradas sus opiniones. Si la exposición a la enfermedad y a sus consecuencias económicas no ha sido aleatoria, sino dependiente de la posición socioeconómica (Carabaña: 2020; Bernardi y Gil: 2021; Rodríguez: 2021), la dinámica de la opinión podría estar segmentada por variables como la situación de actividad y la clase. Por otro lado, que las actitudes cambiasen o no podría depender de las predisposiciones ideológicas previas, puesto que la ideología proporciona el marco cognitivo dentro del cual se interpretan los acontecimientos y se valoran las distintas respuestas políticas que cabe darles y proporciona una base para el surgimiento de procesos de razonamiento motivado. Siendo así, la pandemia podría reforzar las preferencias estatistas de las personas de izquierda (y quizás mover en ese mismo sentido las actitudes de quienes no tienen posición ideológica), al mismo tiempo que las personas de centro y derecha mantenían –e incluso intensificaban– opiniones más reacias a la expansión de las políticas sociales y más proclives a la reducción de impuestos. Todo ello generaría una dinámica de polarización que encajaría bien con el modelo de “público fragmentado” propuesto por Brooks y Manza (2013), según el cual grupos poblacionales distintos pueden responder de modos divergentes a los mismos estímulos, debido a que tienen creencias y expectativas diferentes, entre las cuales destacan las de base partidista o ideológica2.

Sin entrar de momento en el debate sobre la capacidad que, en general, puedan tener los intereses y los valores para pautar estas respuestas heterogéneas (Cicuéndez: 2017; Gutiérrez et al.: 2023), nuestro interés se centrará en el papel de la división ideológica, que nos parece de singular relevancia debido a que la pandemia tuvo lugar en un momento de gran polarización partidista en la política española y a que la gestión de la crisis se convirtió pronto en objeto de una acre controversia en la que los partidos enviaban a sus seguidores pistas o indicaciones que podrían conducirlos a hacer valoraciones contrapuestas del incremento de la intervención pública (González: 2021). Por esta razón, la cuarta hipótesis que consideraremos es que la pandemia fue acompañada por una mayor diferenciación de las actitudes hacia el EB de las personas situadas en distintas posiciones ideológicas.

Las investigaciones empíricas sobre el impacto de la COVID-19 en la opinión pública española que han prestado atención a las actitudes sobre el Estado del bienestar y la fiscalidad han encontrado resultados dispares. Algunas han concluido que apenas hubo cambio. Según Daniele et al. (2020ab), no lo hubo en el apoyo a la expansión del gasto sanitario y social ni en la percepción de que los impuestos son demasiado altos. Jurado y Kuo (2023) sostienen que la pandemia apenas afectó a las preferencias fiscales. Según Ares et al. (2021), apenas cambiaron las actitudes hacia la redistribución, los impuestos, las preferencias por la expansión o contracción de las políticas de bienestar o la valoración de su eficiencia y consecuencias económicas; pero algunas de estas opiniones se habrían polarizado en función de la ideología.

Otros estudios han encontrado más cambios. Según Bartolomé et al. (2021) y Foremny et al. (2020), durante la primera ola de la COVID-19 aumentaron la confianza en el sistema sanitario y el apoyo a dedicarle más recursos. Caínzos y Voces (2021) concluyeron que, en esa misma etapa, hubo cambios en varias dimensiones de la opinión: atribución de mayor importancia a los servicios públicos, apoyo selectivo a la expansión del gasto en ciertas áreas y actitudes más favorables hacia la fiscalidad; pero estos cambios variaban en función de la ideología. En un trabajo centrado en las preferencias de gasto, Cicuéndez (2023) confirmó el apoyo selectivo al aumento del mismo en algunas áreas y vislumbró patrones de cambio de opinión distintos según la ideología.

También hay diversidad de resultados en estudios sobre otros países. En Gran Bretaña, la COVID-19 no parece haber dado lugar a cambios en la opinión pública, salvo, quizás, un mayor apoyo a la expansión del gasto en sanidad (Curtice et al.: 2020; Blumenau et al.: 2021, 2023; De Vries et al.: 2023; Neundorf y Pardos-Prado: 2021). Algo semejante parece haber ocurrido en Alemania, donde habría mejorado la percepción de la eficiencia del sistema de salud y aumentado el apoyo a un mayor gasto en sanidad (Busemeyer: 2023), pero sin cambios sustanciales del apoyo al EB en general, sujeto a fluctuaciones a corto plazo que se ajustan a un movimiento termostático (Ebbinghaus et al.: 2022); hay incluso trabajos que han registrado un mayor rechazo al aumento de la presión fiscal y a la expansión de los servicios públicos (Lohmann y Wang: 2022). Existen, sin embargo, indicios de que, durante la pandemia, aumentó el respaldo a las políticas de protección al desempleo en la propia Alemania y en otros países (Italia, Francia y Reino Unido) (Zola et al.: 2024). En Estados Unidos, también creció el apoyo a la asistencia sanitaria pública y al subsidio por desempleo (Rees-Jones et al.: 2020), pero, sobre todo, se produjo una polarización de las opiniones sobre las políticas antipandemia según líneas partidistas e ideológicas (Gadarian et al.: 2021).

En conjunto, no hay pruebas de que se haya producido una transformación general de las actitudes hacia el EB y la fiscalidad en los países sobre los que existen estudios, pero sí indicios de cambio en algunas dimensiones de la opinión en algunos países, así como de una tendencia a la diferenciación de las actitudes en función de la ideología en contextos en los que preexistía una elevada polarización partidista. Nuestro trabajo intenta arrojar luz adicional sobre esta cuestión, partiendo de las cuatro hipótesis orientadoras que han quedado apuntadas en esta sección.

2. Datos, variables y procedimientos

Usamos los datos de los Estudios de Opinión Pública y Política Fiscal, que el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) realiza desde 1984. Aunque contextualizamos nuestros resultados en la evolución de la opinión en todo el periodo, nuestra atención se centra en los cambios durante la pandemia, usando los estudios 3259 (septiembre de 2019), 3290 (julio de 2020), 3332 (julio de 2021) y 3374 (julio de 2022).

Las variables analizadas son:

- la valoración de la adecuación de los recursos dedicados a diversos servicios y áreas de política, que tomamos como un indicador de la demanda implícita de mayor inversión en ellos;

- las preferencias sobre política fiscal y gasto en servicios públicos y prestaciones (mejorar los servicios públicos, aunque esto requiera subir los impuestos, o bajar los impuestos, aunque para ello haya que reducir los servicios o prestaciones públicos), que tomamos como indicador de la posición de los ciudadanos en el continuo estatismo-liberalismo fiscal y es lo más próximo que tenemos a una medida global de apoyo a la expansión del EB;

- la percepción de la presión fiscal en España;

- la evaluación del balance entre los impuestos que se pagan y los beneficios que la sociedad obtiene a cambio en forma de servicios públicos y prestaciones sociales;

- la opinión sobre el grado de consciencia y responsabilidad de los contribuyentes al hacer frente a sus obligaciones tributarias; y

- la importancia atribuida a no evadir impuestos como rasgo definitorio de un buen ciudadano3.

Tener en cuenta todo este abanico de variables es esencial para discernir entre los dos tipos de cambios de la opinión pública que hemos diferenciado en nuestras dos primeras hipótesis: de un lado, revalorización general de lo público (que, en buena lógica, se reflejaría en un mayor apoyo a mejorar los servicios, una percepción menos negativa de la presión fiscal y del balance entre impuestos pagados y prestaciones recibidas, y una actitud más exigente respecto al cumplimiento de las obligaciones fiscales); de otro, demanda selectiva de refuerzo de determinados servicios (que sólo implicaría aumentos de la demanda de gasto en aquellos sectores que tienen una relación directa con la lucha contra la pandemia). Además, al cubrir un periodo que abarca desde seis meses antes del inicio de la pandemia hasta su fin y contar con información sobre el posicionamiento ideológico de los entrevistados, estas encuestas permiten evaluar, por un lado, la persistencia temporal o carácter oscilatorio y, por otro, la homogeneidad u heterogeneidad de los cambios que se puedan haber producido en la opinión pública, aspectos a los que hacen referencia nuestra tercera y cuarta hipótesis.

En la explotación de los datos y en la presentación de los resultados seguimos la siguiente secuencia. Primero, cuantificamos el cambio agregado bruto de las actitudes entre seis meses antes de la pandemia y distintos momentos en el transcurso de ésta, situándolo en una perspectiva temporal más larga (desde 2005); esta información se presenta en gráficos.

Segundo, estimamos el cambio agregado neto. Para ello, trabajando sobre un fichero integrado de las cuatro encuestas de 2019 a 2022, se han estimado modelos multivariados (regresión lineal o logística binaria, según convenga), en los cuales los coeficientes de la variable “año” captan el “efecto” neto de la pandemia4 y las variables de control contribuyen a minimizar el impacto de la modificación de la metodología aplicada por el CIS (paso de encuestas presenciales a telefónicas), con los consiguientes cambios en la composición de las muestras. Concretamente, en nuestro modelo 1 se tienen en cuenta el sexo, la edad (18-24 años, 25-35, 35-49, 50-64 y 65 años o más), el nivel de estudios (primaria o menos, secundaria inferior, secundaria superior, FP inicial o media, FP superior, estudios universitarios), una variable que combina la situación de actividad del entrevistado con la ocupación de aquellos que están trabajando (directores y gerentes, profesionales y técnicos, empleados no manuales, agricultores, obreros, pensionistas, parados, estudiantes y personas dedicadas al trabajo doméstico)5 y el posicionamiento en la escala izquierda-derecha (categorizada en izquierda (1-2), centro izquierda (3-4), centro (5), centro derecha (6-7), derecha (8-10) y personas no ubicadas).

Finalmente, en el último paso se estiman modelos multivariados que incluyen las interacciones entre la variable “año” y las demás, para contemplar la posibilidad de que los cambios que experimentan las actitudes de los miembros de distintas categorías sean diferentes (modelo 2). Como hemos anticipado, nos interesan particularmente las interacciones entre año y posicionamiento ideológico.

Para las regresiones lineales, se presenta una selección de los parámetros estimados de cada modelo. Los coeficientes de las regresiones logísticas tienen una interpretación poco intuitiva, especialmente cuando se incluyen interacciones. Por ello, presentaremos las probabilidades predichas de la categoría de interés de la variable dependiente para cada año (calculadas manteniendo todas las covariables en sus valores observados) y los cambios en esas probabilidades entre distintos momentos temporales (efectos marginales medios (EMM) de la variable “año”), ya sea para el conjunto de la población (a partir del modelo 1) o para categorías ideológicas específicas (a partir del modelo 2)6.

3. Resultados

3.1. Valoración de la inversión pública en diversas políticas y demanda implícita de más recursos

Es habitual que, cuando se les pide que valoren los recursos dedicados por el Estado a distintos servicios públicos, una parte importante de los españoles responda que muchos de ellos sufren una infradotación de recursos. Lo que nos importa aquí no es la persistencia de esa opinión, sino los cambios que sufre durante la COVID-19, en particular los que afectan a los servicios más obviamente implicados en hacer frente a la crisis sanitaria y a algunos de los efectos colaterales de las medidas antipandemia (contracción de la actividad económica, disrupción del funcionamiento del sistema educativo): sanidad, investigación en ciencia y tecnología, enseñanza y protección al desempleo (gráfico 1).

Entre 2019 y 2020 aumenta bastante el porcentaje de personas que consideran que se dedican muy pocos recursos a los tres primeros (incrementos de 12,5 puntos en sanidad, 13 en investigación y seis puntos en enseñanza). En cambio, en protección al desempleo no hay un agravamiento de la percepción de insuficiencia de recursos, sino cierta mejora, quizás porque la opinión pública valoró positivamente el anuncio de medidas como los ERTEs y entendió que el Estado estaba haciendo una notable inversión en este ámbito.

Es revelador para nuestros propósitos el hecho de que no aumenta la demanda de más inversión en casi ninguna de las áreas menos directamente relacionadas con la pandemia: obras públicas, transportes y comunicaciones, seguridad social/pensiones, defensa, seguridad ciudadana, justicia y cultura. Las únicas excepciones son vivienda y protección del medio ambiente, que experimentan un movimiento al alza que parece responder a una tendencia de aumento a largo plazo independiente del impacto de la crisis COVID7.

Gráfico 1. Valoración de los recursos dedicados a financiar los servicios públicos más directamente relacionados con la pandemia: 2005-2022. Porcentaje de personas que responden “muy pocos”

Fuente: elaboración propia a partir de las Encuestas de Opinión Pública y Política Fiscal (EOPPF), CIS.

Por tanto, la demanda de más recursos se concentra en políticas muy implicadas en la respuesta a problemas excepcionales que planteó la pandemia (los sanitarios y los relativos al sistema educativo) o que parecían estratégicas para enfrentarse a situaciones de crisis semejantes (investigación en ciencia y tecnología). La evolución posterior de estas tres áreas fue distinta: la insuficiencia percibida de los recursos dedicados a ciencia y tecnología se mantiene en 2021 y 2022, consolidándose como el área en que hay una mayor demanda de inversión, pero en los casos de la sanidad y la educación se reduce, llegando en el caso de esta última a volver a valores de 20198.

Controlar la influencia de variables sociodemográficas, laborales e ideológicas no cambia estos resultados. Así lo indican las probabilidades predichas de percibir insuficiencia de recursos para los servicios que hemos considerado más conectados con la respuesta a la crisis pandémica (tabla 1). El aumento neto que experimenta entre 2019 y 2020 esta percepción es menor que el bruto (doce puntos en sanidad, nueve en investigación, cuatro en enseñanza), pero sigue siendo destacable y su evolución en los años siguientes es la misma que se apreciaba en el análisis descriptivo.

Tabla 1. Valoración de los recursos dedicados a financiar los servicios públicos más directamente relacionados con la pandemia como “muy pocos”: 2019-2022. Probabilidades predichas y EMM del año (diferencias entre cada año y 2019) (cálculos a partir del modelo 1)

		Prob.	EMM	e.t.
Sanidad	2019	0,64
	2020	0,76	0,118***	0,013
	2021	0,71	0,072***	0,014
	2022	0,73	0,083***	0,014
Investigación en ciencia y tecnología	2019	0,78
	2020	0,88	0,094***	0,011
	2021	0,87	0,091***	0,011
	2022	0,88	0,097***	0,012
Enseñanza	2019	0,61
	2020	0,65	0,045**	0,014
	2021	0,60	-0,009	0,015
	2022	0,59	-0,022	0,015
Protección por desempleo	2019	0,55
	2020	0,51	-0,038*	0,015
	2021	0,54	-0,008	0,015
	2022	0,47	-0,083***	0,016

*** p<0,001 ** p<0,01 * p<0,05 + p<0,10

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Añadiendo las interacciones entre el año y las demás variables en un segundo modelo se puede comprobar si hay diferencias en función de la ideología en el cambio que sufre la valoración de la suficiencia de la inversión en estos servicios. La tabla 2 recoge las probabilidades predichas (y sus cambios entre años) para cada segmento ideológico, referidas a las tres áreas de política en las que, según acabamos de ver, entre 2019 y 2020 se produjeron aumentos en la percepción de que se les dedican muy pocos recursos.

En el caso de ciencia y tecnología, el aumento se produjo en casi todas las categorías ideológicas y no se ha revertido en los años siguientes en ninguna. Hay variaciones en la magnitud del cambio (en la derecha fue algo menor que en el centro izquierda, centro y centro derecha), pero lo más destacable es que las personas ubicadas en la izquierda (posiciones 1 y 2) no alteraron su opinión; esto se puede atribuir a un efecto de techo, pues antes de la pandemia la izquierda ya era el grupo más sensible al déficit de inversión en investigación. Por tanto, la pandemia convirtió a esta área en una prioridad para el conjunto de la opinión pública, reduciéndose las diferencias ideológicas preexistentes.

También en sanidad se produjo entre 2019 y 2020 un aumento bastante transversal de la percepción de que era necesaria una mayor inversión. Pero, mientras que en los años siguientes las opiniones de quienes se ubican en el lado izquierdo del espectro ideológico (1-2 y 3-4) se mantienen estables, en los demás segmentos ideológicos disminuye la demanda de inversión, que, en las personas de derecha y centro derecha vuelve prácticamente a los niveles anteriores a la pandemia. Por tanto, en el conjunto del periodo se intensifican las diferencias de opinión en función de la ideología. En cuanto a la inversión en enseñanza, encontramos una pauta distinta. El aumento inicial de la percepción de que los recursos son insuficientes es pequeño, se revierte desde 2021 y los cambios no tienen una relación sistemática con la posición ideológica, de modo que se mantiene el patrón de segmentación por ideología que ya existía en 2019.

Tabla 2. Valoración de los recursos dedicados a financiar diversos servicios como “muy pocos”: 2019-2022. Probabilidades predichas y EME del año (diferencias entre cada año y 2019) para distintas categorías ideológicas (cálculos a partir del modelo 2)

		Probabilidades				Diferencias con respecto a 2019
		2019	2020	2021	2022	2020		2021		2022
						EMM	e.t.	EMM	e.t.	EMM	e.t.
Investigación en ciencia y tecnología	Izquierda	0,87	0,90	0,90	0,90	0,027	0,025	0,026	0,025	0,024	0,027
	Centro izquierda	0,80	0,90	0,91	0,93	0,098***	0,019	0,104***	0,020	0,124***	0,020
	Centro	0,72	0,87	0,86	0,86	0,153***	0,026	0,145***	0,027	0,145***	0,027
	Centro derecha	0,73	0,86	0,85	0,88	0,131***	0,031	0,119***	0,032	0,148***	0,032
	Derecha	0,76	0,83	0,84	0,84	0,064	0,043	0,074+	0,042	0,073+	0,044
	Sin información	0,77	0,86	0,84	0,84	0,091**	0,031	0,069*	0,031	0,075*	0,037
Sanidad	Izquierda	0,73	0,82	0,82	0,82	0,083*	0,033	0,088**	0,034	0,083*	0,036
	Centro izquierda	0,64	0,80	0,77	0,78	0,158***	0,024	0,132***	0,025	0,144***	0,026
	Centro	0,62	0,77	0,68	0,71	0,157***	0,030	0,068*	0,032	0,090**	0,032
	Centro derecha	0,61	0,68	0,64	0,65	0,078*	0,036	0,037	0,037	0,040	0,037
	Derecha	0,58	0,73	0,58	0,64	0,157**	0,047	0,007	0,048	0,068	0,049
	Sin información	0,61	0,69	0,69	0,70	0,085*	0,038	0,081*	0,038	0,088+	0,046
Enseñanza	Izquierda	0,71	0,71	0,69	0,66	-0,003	0,035	-0,022	0,036	-0,052	0,039
	Centro izquierda	0,64	0,66	0,58	0,62	0,026	0,027	-0,057*	0,028	-0,013	0,030
	Centro	0,57	0,65	0,59	0,59	0,080*	0,032	0,016	0,033	0,016	0,034
	Centro derecha	0,58	0,58	0,52	0,48	0,006	0,038	-0,055	0,039	-0,097*	0,039
	Derecha	0,59	0,65	0,53	0,55	0,061	0,049	-0,059	0,049	-0,039	0,051
	Sin información	0,57	0,64	0,67	0,59	0,069+	0,041	0,100*	0,040	0,0190	0,050

*** p<0,001 ** p<0,01 * p<0,05 + p<0,10

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Resumiendo, durante la COVID-19 se intensificó la percepción de que algunos servicios públicos esenciales disponen de menos recursos de los adecuados. Sin embargo, este cambio se concentró en áreas muy directamente implicadas en la respuesta inmediata a la pandemia – sanidad, enseñanza – o percibidas como claves para hacer frente a crisis futuras – ciencia y tecnología. Salvo en este último caso, el cambio que se produjo entre 2019 y 2020 se revirtió de modo parcial (sanidad) o total (enseñanza) desde 2021, cuando, a pesar de que los niveles de incidencia de la infección por coronavirus eran todavía altos, su letalidad y su impacto en la vida cotidiana eran mucho menores. En cuanto a las diferencias por ideología, lo más destacable es que, aunque la irrupción de la crisis sanitaria en 2020 avivó la opinión favorable a reforzar el sistema de salud, desde ese año la opinión de los ubicados en el centro y la derecha volvió a ser semejante a la de 2019, aumentando las diferencias entre los dos bloques ideológicos.

3.2. Preferencia sobre mejora de los servicios frente a bajada de impuestos

Las EOPPF incluyen una pregunta que se puede tomar como indicador general de estatismo: la preferencia por mejorar los servicios públicos, aunque esto requiera subir los impuestos, o por bajar los impuestos, aunque para ello haya que reducir los servicios o prestaciones públicos. Esta escala bipolar de 0 a 10 contrapone orientaciones estatistas y liberales y el examen de su evolución puede aportar pistas sobre en qué medida la COVID-19 ha inducido una demanda de expansión del EB e incluso una modificación del núcleo valorativo sobre el que se sustentan las preferencias en materia de bienestar y fiscalidad (colectivismo vs. individualismo o responsabilidad pública vs. autosuficiencia).

El gráfico 2 muestra la evolución de este indicador entre 2010 y 2022, presentando la puntuación media de la escala y los porcentajes de personas que optan por valores en distintos intervalos, que podríamos llamar estatismo extremo (0), estatismo moderado (1-4), equidistancia (o preferencia por el statu quo) (5), liberalismo moderado (6-9) y liberalismo extremo (10).

Entre 2019 y 2020, coincidiendo con la primera fase de la pandemia, la media de la escala disminuyó tres décimas, es decir, hubo un desplazamiento hacia una mayor preferencia por mejorar los servicios, aun a costa de subir los impuestos. Sin embargo, un examen más detallado de la distribución pone de relieve dos hechos importantes. Por una parte, se mantuvo casi inalterada la división de la población en tres grupos: los estatistas, más proclives a la mejora de los servicios (0 a 4), alrededor de 50 % en ambos años; los liberales, favorables a la reducción de los impuestos, valores 6 a 10, que pasaron del 18 % al 20 %; y los que tienen una posición neutral, valor 5, que apenas disminuyeron, desde 32,5 % a 30 %. Por otra parte, hubo cambios internos en dos de estos segmentos: las opiniones favorables a la mejora de los servicios públicos se concentraron más en el valor ٠, que multiplicó su peso por dos a costa de los valores 1 a 4; sucedió algo similar entre los partidarios de bajar los impuestos, duplicándose el porcentaje de quienes puntúan 109.

Gráfico 2. Escala de preferencia (0-10) por mejorar los servicios públicos y prestaciones sociales aunque haya que pagar más impuestos o rebajar impuestos aunque haya que recortar servicios: 2010-2022

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Por tanto, la irrupción de la pandemia no propició un movimiento general de la opinión pública hacia posiciones estatistas, sino un aumento del peso de los extremos de la escala. Si estos cambios arrojan como balance una puntuación media más favorable al estatismo, se debe a que, habiendo en todo momento más estatistas que liberales, la radicalización de aquéllos influye más en la media que la de éstos. En definitiva, el shock de la pandemia no produjo una generalizada “revalorización de lo público”, sino una mayor polarización, bien reflejada en el aumento de la desviación típica de la escala, que pasa de 2,32 en 2019 a 2,81 en 2020.

Los datos de los años siguientes muestran que el cambio de la media de la escala de la preferencia por mejores servicios a costa de más impuestos no fue duradero: sube dos décimas en 2021 y otro tanto en 2022, retornando a niveles anteriores a la pandemia. Por el contrario, la polarización se mantiene (la desviación típica es 2,86 en 2021 y 2,90 en 2022), debido esencialmente a que el porcentaje de estatistas extremos (valor 0) no cambia y el de liberales extremos (valor 10) aumenta un poco. El resultado de todos estos cambios es que, a la altura de 2022, el peso relativo de los tres grandes “bloques” de preferencias que hemos diferenciado – estatistas, liberales y equidistantes – es muy semejante al que tenían al principio de la serie de datos, en 2010 (con una ratio aproximada de 4 a 3 entre estatistas y liberales), pero la media de la escala es muy diferente, porque dentro de cada “bloque” han adquirido una mayor presencia las preferencias más extremas.

Si se introducen las variables de control en un análisis de regresión lineal múltiple, queda todavía más claro que la pandemia no ha provocado un reforzamiento de las opiniones a favor de una expansión del EB (tabla 3, modelo 1). En el análisis multivariado ya no se encuentra la disminución de la media entre 2019 y 2020 que indicaba un balance más favorable a mejorar los servicios públicos pagando más impuestos (el coeficiente del año 2020 en el modelo 1, -0,05, no es estadísticamente significativo), pero se confirma el giro hacia un mayor liberalismo fiscal desde 2021(el coeficiente de 2021 en el modelo 1 es 0,154, p<0,05 y el de 2022 es 0,304, p<0,001). Sin embargo, un análisis que separa las posiciones extremas con respecto a las demás confirma la existencia de una polarización de las preferencias en 2020 (debido al incremento del porcentaje de personas que optan por el estatismo extremo o, en menor medida, por el liberalismo extremo), que se mantiene en el tiempo. Según cálculos realizados a partir de dos modelos logísticos cuyos resultados no presentamos en tabla y que contraponen cada uno de los valores extremos a todos los demás, el aumento neto de la probabilidad predicha del valor 10 (liberalismo extremo) es 0,025 entre 2019 y 2020, 0,037 entre 2019 y 2021, y 0,035 entre 2019 y 2022, mientras que en el caso del valor 0 (estatismo extremo) los aumentos son 0,099, 0,092 y 0,102 (en todos los casos, p<0,001).

Esta mayor polarización de las opiniones podría estar relacionada con el hecho de que distintos segmentos ideológicos hayan modificado sus opiniones en sentidos opuestos. Lo confirman los resultados de un modelo de regresión que, además de las covariables ya presentes en el modelo anterior, incluye sus interacciones con la variable año (tabla 3, modelo 2). Teniendo en cuenta el coeficiente del año y los de las interacciones entre año y categoría ideológica, se comprueba que, entre 2019 y 2020, las personas de izquierda y centro-izquierda acentúan su orientación estatista, moviéndose unas seis décimas hacia el extremo inferior de la escala; las de centro y las no posicionadas no cambian; y las de centro-derecha y derecha se mueven en sentido opuesto (seis y ocho décimas, respectivamente, hacia un mayor liberalismo fiscal). Por tanto, aunque antes de la pandemia ya había una relación entre posicionamiento más a la derecha y preferencia por bajar los impuestos (o entre izquierdismo y preferencia estatista), la primera fase de la COVID-19 profundiza esta división ideológica. Esta polarización se hace patente también en las interacciones entre los años 2021 y 2022 y la ideología, sólo que en este caso se da en el marco de un giro agregado hacia un mayor liberalismo fiscal. Lo importante es que las personas que se sitúan en el centro-derecha o la derecha son las que más modifican sus preferencias, acentuando su apuesta por la reducción de impuestos.

Tabla 3. Preferencia por mejorar los servicios públicos y prestaciones sociales, aunque haya que pagar más impuestos, o rebajar impuestos, aunque haya que recortar servicios (escala 0-10): 2019-2022. Modelos de regresión lineal (coeficientes seleccionados y sus errores típicos)

		Modelo 1		Modelo 2
		B	e.t.	B	e.t.
Año (ref. 2019)	2020	-0,050	0,074	-0,626*	0,277
	2021	0,154*	0,075	0,071	0,276
	2022	0,304***	0,077	0,013	0,287
Ideología (ref. izquierda)	Centro izquierda	0,438***	0,081	0,496**	0,190
	Centro	1,491***	0,084	0,833***	0,205
	Centro derecha	2,152***	0,092	1,090***	0,218
	Derecha	2,327***	0,103	1,101***	0,253
	Sin información	1,793***	0,101	1,088***	0,202
Ideología * 2020	Centro izquierda *2020			-0,084	0,241
	Centro *2020			0,741**	0,256
	Centro derecha *2020			1,290***	0,279
	Derecha *2020			1,425***	0,321
	Sin información*2020			0,772**	0,285
Ideología * 2021	Centro izquierda *2021			-0,260	0,244
	Centro *2021			0,594*	0,259
	Centro derecha *2021			1,027***	0,279
	Derecha *2021			1,182***	0,316
	Sin información*2021			0,810**	0,285
Ideología * 2022	Centro izquierda *2022			-0,227	0,254
	Centro *2022			0,994***	0,266
	Centro derecha *2022			1,520***	0,285
	Derecha *2022			1,815***	0,323
	Sin información*2022			1,374***	0,316

*** p<0,001, ** p<0,01, * p<0,05

Las categorías de referencia son 2019 para el año e izquierda para la ideología.

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Todo esto nos lleva a concluir que, en términos agregados, durante la pandemia se ha producido un movimiento oscilatorio de las preferencias por mayor estatismo o mayor liberalismo fiscal – a favor del primero en su fase inicial y del segundo en fases más avanzadas –, tras el cual subyace una polarización de las opiniones que agudiza las diferencias preexistentes entre las orientaciones valorativas hacia el Estado del bienestar de distintos segmentos ideológicos.

3.3. Opiniones sobre los impuestos

Para hacer una valoración más completa de cómo la experiencia de la COVID-19 ha modificado el grado de apoyo que otorga la opinión pública a la intervención del Estado, examinaremos los cambios en las opiniones de los españoles sobre la intensidad de la presión fiscal que soportan los contribuyentes y el balance entre los impuestos pagados y los servicios recibidos por la sociedad, dando por supuesto que hablar de un giro estatista o revalorización de lo público requeriría una mejora generalizada de estas percepciones.

Gráfico 3. Percepción de la presión fiscal en España: 2005-2022

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Tabla 4. Opinión sobre la presión fiscal en España y la contraprestación que la sociedad recibe por los impuestos que paga (2019-2022). Probabilidades predichas y EME del año (diferencias entre cada año y 2019) (cálculos a partir del modelo 1)

		Prob.	EMM	e.t.
Presión fiscal	2019	0,52
	2020	0,44	-0,086***	0,014
	2021	0,50	-0,028+	0,014
	2022	0,43	-0,093***	0,015
Contraprestación	2019	0,36
	2020	0,39	0,035*	0,014
	2021	0,38	0,020	0,014
	2022	0,41	0,056***	0,015

Presión fiscal: 1 “Mucho”; 0 “Regular o poco”. Contraprestación: 1 “Mucho o bastante”; 0 “Poco o nada”.

*** p<0,001 ** p<0,01 * p<0,05 + p<0,10

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

La valoración de la presión fiscal ha cambiado ostensiblemente durante la COVID-19 (gráfico 3). Su primer embate fue acompañado de un descenso de 13,5 puntos del porcentaje de personas que creen que se pagan muchos impuestos (43 % en 2020), a la par que las respuestas “regular” y “poco” aumentaban hasta sumar 57 % (gráfico 4). Desde que el CIS hace esta pregunta, es la primera vez que quienes piensan que la presión fiscal es moderada o baja superan a los que creen que es alta. Este cambio ya venía precedido de una tendencia descendente iniciada en 2014, pero llama la atención que la opinión de que en España se pagan muchos impuestos disminuyese entre 2019 y 2020 casi tanto como lo había hecho en los cinco años anteriores, cuando ya había vuelto a los niveles anteriores a la Gran Recesión.

Un análisis de regresión logística confirma la existencia de este cambio también en términos netos: controlando por variables sociodemográficas y laborales y por ideología, la probabilidad predicha media de creer que se paga mucho disminuyó nueve puntos porcentuales en términos netos entre 2019 y 2020 (p<0,001; primer panel de la tabla 4). Aunque con oscilaciones, la “mejora” de la percepción de la presión fiscal se mantuvo en los dos años siguientes.

Los resultados sobre la evolución de las opiniones acerca de la contraprestación que la sociedad recibe, en forma de servicios públicos y prestaciones sociales, por los impuestos que paga (gráfico 4 y segundo panel de la tabla 4) son congruentes con los referidos a la percepción de la presión fiscal. Aunque en 2020 seguían siendo mayoría los que creían que la sociedad se beneficia poco o nada de lo que paga (60 %), el cambio entre 2019 y 2020 no es despreciable: en los seis años transcurridos entre 2013 y 2019, las valoraciones positivas sólo recuperaron cinco de los 22 puntos que habían perdido durante la crisis; la experiencia de la primera ola de la COVID-19 las hizo subir otros seis puntos en pocos meses (cuatro en términos netos; segundo panel de la tabla 4). En 2021 apenas se observa variación, pero en 2022 se dio un nuevo incremento del porcentaje de personas que opinan que la sociedad recibe mucho o bastante por sus impuestos, que lo eleva hasta el 42,5 %, aproximándose ya a los valores anteriores a la Gran Recesión.

Gráfico 4. Valoración de la contraprestación que recibe la sociedad por los impuestos que paga al Estado: 2005-2022

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

En resumen, coincidiendo con la experiencia de la aparición y primera ola de la COVID-19, las opiniones de los españoles sobre los impuestos cambiaron de modo consistente, en el sentido de una actitud más positiva hacia ellos. Estas “mejoras” se mantuvieron después. La pandemia parece haber hecho más visibles los beneficios que se obtienen a cambio de los impuestos y ha llevado a reconsiderar la carga que supone su pago. Sin embargo, una vez más es preciso preguntarse si estos cambios han sido homogéneos en toda la población o han sido variables según la ideología (tabla 5).

Hay diferencias destacables según la ideología para ambas variables, que se atienen a un patrón muy similar al que hemos descrito para las preferencias sobre mejorar servicios frente a bajar los impuestos (estatismo vs. liberalismo fiscal). En la izquierda y el centro izquierda, la probabilidad de pensar que se pagan muchos impuestos disminuye notablemente entre 2019 y 2020 (18 y 19 puntos, respectivamente) y ese descenso apenas se invierte en 2021 e incluso se intensifica en 2022; en el centro, hay fluctuaciones de un año a otro; en el centro derecha, no hay cambios estadísticamente significativos; y en la derecha hay un incremento importante y persistente de la percepción de que la presión fiscal es alta.

Tabla 5. Opinión sobre el nivel de presión fiscal en España y la contraprestación que la sociedad recibe por los impuestos que paga (2019-2022). Probabilidades predichas y EME del año (diferencias entre cada año y 2019) para distintas categorías ideológicas (cálculos a partir del modelo 2)

		Probabilidades				Diferencias con respecto a 2019
		2019	2020	2021	2022	2020		2021		2022
						EMM	e.t.	EMM	e.t.	EMM	e.t.
Presión fiscal	Izquierda	0,46	0,28	0,33	0,22	-0,178***	0,037	-0,13**	0,038	-0,236***	0,038
	Centro izquierda	0,48	0,29	0,33	0,26	-0,185***	0,026	-0,151***	0,027	-0,213***	0,028
	Centro	0,54	0,48	0,56	0,48	-0,062+	0,032	0,018	0,033	-0,062+	0,034
	Centro derecha	0,57	0,53	0,60	0,57	-0,042	0,038	0,030	0,038	0,000	0,039
	Derecha	0,55	0,68	0,74	0,65	0,127**	0,048	0,188***	0,046	0,106*	0,049
	Sin información	0,60	0,59	0,67	0,59	-0,012	0,040	0,064	0,040	-0,011	0,049
Contraprestación	Izquierda	0,33	0,40	0,43	0,46	0,075*	0,037	0,103**	0,038	0,134**	0,041
	Centro izquierda	0,34	0,46	0,47	0,50	0,127***	0,026	0,133***	0,027	0,166***	0,030
	Centro	0,37	0,37	0,34	0,38	-0,001	0,032	-0,034	0,032	0,010	0,033
	Centro derecha	0,39	0,37	0,30	0,37	-0,022	0,036	-0,086*	0,036	-0,020	0,038
	Derecha	0,39	0,32	0,33	0,33	-0,069	0,048	-0,058	0,048	-0,056	0,049
	Sin información	0,33	0,35	0,29	0,30	0,015	0,039	-0,045	0,038	-0,036	0,048

Presión fiscal: 1 “Mucho”; 0 “Regular o poco”. Contraprestación: 1 “Mucho o bastante”; 0 “Poco o nada”.

*** p<0,001 ** p<0,01 * p<0,05 + p<0,10

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Algo semejante ocurre con la evaluación de lo que la sociedad recibe a cambio de los impuestos que paga. En el lado izquierdo del espectro ideológico experimenta una mejora entre 2019 y 2020 (la probabilidad de pensar que la sociedad recibe mucho o bastante aumenta 0,08 en la izquierda y 0,13 en el centro izquierda), que se mantiene en 2021 y 2022. En las demás categorías ideológicas no hay atisbos de cambio positivo. Se repite, pues, aunque atenuada, la pauta de creciente diferenciación ideológica de los cambios de la opinión que aparecía para la percepción de la presión fiscal.

3.4. Responsabilidad en el pago de los impuestos e ideal de ciudadanía

Finalmente, veremos cómo cambiaron dos indicadores de la confianza y la moral fiscal de los españoles, dando por supuesto que un giro estatista de la opinión se debería traducir en un aumento de la exigencia respecto al cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Gráfico 5. Valoración del grado en que los españoles son conscientes y responsables a la hora de pagar los impuestos: 2005-2022

Fuente: Elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Tabla 6. Valoración del grado en que los españoles son conscientes y responsables a la hora de pagar los impuestos (2019-2022): poco o muy poco. Probabilidades predichas y efectos marginales medios del año (diferencias entre cada año y 2019) para distintas categorías ideológicas ( cálculos a partir del modelo 2)

	Probabilidades				Diferencias con respecto a 2019
	2019	2020	2021	2022	2020		2021		2022
					EMM	e.t.	EMM	e.t.	EMM	e.t.
Modelo 1	0,59	0,64	0,65	0,64	0,050***	0,014	0,056***	0,014	0,042**	0,015
Modelo 2
Izquierda	0,61	0,75	0,74	0,72	0,142***	0,037	0,132***	0,038	0,108**	0,040
Centro izquierda	0,56	0,68	0,70	0,73	0,124***	0,026	0,136***	0,027	0,172***	0,028
Centro	0,61	0,64	0,63	0,61	0,030	0,031	0,014	0,032	0,001	0,033
Centro derecha	0,62	0,60	0,59	0,57	-0,016	0,037	-0,021	0,038	-0,045	0,039
Derecha	0,56	0,56	0,59	0,55	-0,003	0,050	0,035	0,049	-0,007	0,050
Sin información	0,61	0,52	0,59	0,52	-0,087*	0,040	-0,026	0,040	-0,087+	0,050

*** p<0,001 ** p<0,01 * p<0,05 + p<0,10

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

Entre 2019 y 2020 se produjo un aumento de ocho puntos en el porcentaje de personas que consideraban que los españoles son poco o muy poco conscientes y responsables a la hora de pagar impuestos, elevándolo hasta el 65 %, valor en torno al cual se mantiene en los dos años siguientes (gráfico 5). Es el mayor cambio interanual en toda la serie. Es digno de atención el paralelismo con el aumento que sufrió este indicador entre 2009 y 2011 (primera etapa de la Gran Recesión), que sugiere que en momentos de crisis la sensibilidad de los ciudadanos hacia posibles incumplimientos de las obligaciones fiscales se agudiza.

Aunque controlar los efectos de diversas variables en un modelo logístico atenúa la intensidad del incremento, éste sigue siendo apreciable: la probabilidad predicha media de pensar que los españoles demuestran poca o muy poca responsabilidad fiscal sube cinco puntos (p<0,05) en 2020 y se mantiene estable desde entonces (tabla 6, modelo 1). Sin embargo, el cambio no es homogéneo, sino que varía según la ideología (tabla 6, modelo 2). En 2020, la izquierda y el centro izquierda aumentan su probabilidad de atribuir poca o muy poca responsabilidad a los contribuyentes (en 0,14 y 0,12, respectivamente (p<0,001)); por el contrario, en el centro, la derecha o el centro derecha no se da aumento alguno. Esta contraposición entre la izquierda y el resto se mantiene en 2021 y 2022.

El grado de consciencia y responsabilidad atribuido a los contribuyentes es una variable ambigua, que mezcla aspectos cognitivos (creencias sobre cómo se comportan los demás) y evaluativos (sensibilidad hacia el cumplimiento de las obligaciones tributarias). En cambio, la otra variable a la que prestaremos atención en este apartado capta de manera más directa la dimensión valorativa. Su examen permitirá comprobar si la vivencia de un momento de crisis en el que se percibe la necesidad de fortalecer determinados servicios públicos refuerza la exigencia de cumplimiento de las obligaciones tributarias.

El gráfico 6 sugiere una respuesta afirmativa: entre 2019 y 2020, la importancia concedida a no evadir impuestos como requisito para ser un buen ciudadano, que siempre es elevada, sube cuatro décimas, el mayor cambio interanual registrado, y el porcentaje de personas que optan por el valor más alto de la escala crece casi veinte puntos. Pero este incremento se diluye en los dos años siguientes, de modo que en 2022 la media es sólo una décima mayor que en 2019.

Gráfico 6. Importancia concedida a “no evadir impuestos” a la hora de considerar a alguien como un buen ciudadano: 2013-2022

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

La estimación de modelos de regresión lineal múltiple (tabla 7) permite comprobar que el cambio de 2019 a 2020 es robusto a la introducción de nuestras variables de control: en términos netos, la media aumenta algo menos que en términos brutos (0,27; p<0,001), pero sigue siendo un cambio relevante; también confirma la posterior reversión de ese cambio (modelo 1). Además, hace posible calibrar en qué medida el aumento de la importancia otorgada a no evadir impuestos depende de la ideología (modelo 2). En 2019 no había diferencias relevantes en función de la ideología, pero sí aparecen de manera palmaria en 2020, ya que el aumento de la importancia de no evadir impuestos se circunscribe a las personas que se posicionan en la izquierda y el centro izquierda; es nulo en las de centro, centro derecha y derecha, así como en quienes no se sitúan en la escala. A ello hay que añadir la posterior reducción de la importancia atribuida a no evadir impuestos por las personas que se ubican más a la derecha (sobre todo, en 2022), que acentúa las diferencias ideológicas.

Tabla 7. Importancia concedida a “no evadir impuestos” a la hora de considerar a alguien como un buen ciudadano (escala 0-10): 2019-2022. Modelos de regresión lineal (coeficientes seleccionados y sus errores típicos)

		Modelo 1		Modelo 2
		B	e.t.	B	e.t.
Año (ref. 2019)	2020	0.272***	0.054	0.585**	0.205
	2021	0.070	0.055	0.243	0.205
	2022	-0.028	0.057	0.521*	0.213
Ideología (ref. izquierda)	Centro izquierda	-0.050	0.060	0.185	0.141
	Centro	-0.417***	0.062	-0.005	0.152
	Centro derecha	-0.411***	0.068	-0.008	0.162
	Derecha	-0.496***	0.076	0.153	0.186
	Sin información	-0.611***	0.073	-0.268	0.149
Ideología * 2020	Centro izquierda *2020			-0.273	0.178
	Centro *2020			-0.465*	0.190
	Centro derecha *2020			-0.402	0.205
	Derecha *2020			-0.657**	0.236
	Sin información*2020			-0.411*	0.208
Ideología * 2021	Centro izquierda *2021			-0.159	0.181
	Centro *2021			-0.282	0.191
	Centro derecha *2021			-0.236	0.207
	Derecha *2021			-0.650**	0.232
	Sin información*2021			-0.021	0.208
Ideología * 2022	Centro izquierda *2022			-0.394*	0.188
	Centro *2022			-0.767***	0.197
	Centro derecha *2022			-0.849***	0.211
	Derecha *2022			-1.024***	0.238
	Sin información*2022			-0.962***	0.231

*** p<0,001, ** p<0,01, * p<0,05

Las categorías de referencia son 2019 para el año e izquierda para la ideología.

Fuente: elaboración propia a partir de las EOPPF, CIS.

4. Discusión y conclusiones

Empezamos este trabajo planteando cuatro preguntas. ¿Conllevó la eclosión de la pandemia COVID-19 un cambio en las actitudes hacia el EB? En caso afirmativo, ¿fue un cambio selectivo, consistente en una demanda de mayor inversión en servicios públicos muy directamente involucrados en la lucha contra la crisis sanitaria y social, o implicó un giro estatista o una revalorización general de lo público? ¿Se mantuvieron o se revirtieron estos cambios a lo largo de la pandemia? Y, finalmente, ¿los posibles cambios fueron transversales o tuvieron distintos sentidos para las personas situadas en diferentes posiciones ideológicas, dando lugar a una polarización de las opiniones? Para responder, hemos estudiado la evolución de diversos indicadores de estas actitudes entre 2019 y 2022.

Expresado sintéticamente, lo que hemos encontrado es que 1) la irrupción de la pandemia fue acompañada de cambios en las actitudes hacia los servicios públicos y los impuestos en un sentido más favorable a ambos, pero esto no produjo una revalorización generalizada y persistente del EB o un giro estatista en la opinión pública, sino 2) un movimiento oscilatorio, de modo que algunos de los cambios que se habían producido en la primera fase de la pandemia se revirtieron más tarde, aunque 3) se puede señalar una excepción: la demanda de mayor inversión en investigación y en sanidad se mostró persistente; en todo caso, 4) bajo el movimiento agregado de la opinión pública late una creciente polarización de las opiniones, que ha agudizado las diferencias que ya existían entre distintos segmentos ideológicos.

En primer lugar, los análisis realizados han puesto de manifiesto que la eclosión de la COVID-19 y la crisis global subsiguiente fueron acompañadas de cambios en la mayoría de las dimensiones de las actitudes, que parecen orientarse hacia un mayor estatismo: demanda de más gasto en áreas de política estratégicas para responder a la pandemia (sanidad, enseñanza) o para prevenir y hacer frente a crisis futuras (investigación en ciencia y tecnología); aumento de la preferencia por mejorar los servicios públicos aunque haya que pagar más impuestos; imagen más favorable de los tributos, con mejor valoración del balance entre lo que la sociedad paga en impuestos y lo que recibe a cambio y percepción menos gravosa de la presión fiscal; y mayor sentido de la obligación de cumplir con el pago de impuestos. Sin embargo, estos cambios no supusieron una alteración radical de las pautas de opinión preexistentes, sino la confirmación de una constante: los españoles esperan que el Estado adopte un papel activo en el aseguramiento de su bienestar. Además, fueron transitorios: salvo las señeras excepciones de las preferencias de gasto en investigación y en sanidad, los cambios que se producen entre 2019 y 2020 se revierten en años posteriores.

Pero más importante aún es el hecho de que, a lo largo de toda la pandemia, el movimiento hacia posiciones estatistas estuvo muy concentrado en las personas situadas en el lado izquierdo del espectro ideológico. Con la única excepción del inicial acuerdo en la conveniencia de mayor gasto en sanidad y ciencia, las actitudes de diferentes segmentos ideológicos siguieron cursos distintos, con intensificación del estatismo de la izquierda, pero estabilidad o incremento del liberalismo fiscal en el centro y la derecha. Lo refleja con especial claridad el indicador más directo de estatismo vs. liberalismo del que disponemos (la preferencia por mejorar servicios o bajar impuestos), en el cual, por un lado, aumenta la frecuencia de las posiciones extremas en la escala y, por otro lado, se produce una divergencia creciente entre las personas ubicadas en la izquierda y la derecha.

En términos de nuestras hipótesis orientadoras, esto significa que la primera de ellas, según la cual la reacción a la crisis existencial que supuso la pandemia conllevaría un giro generalizado y persistente de las actitudes hacia un mayor estatismo o revalorización de lo público, no recibe apoyo alguno de nuestros resultados. Hay atisbos de mayor persistencia de los cambios en la opinión sobre algunos ámbitos de política específicos (en particular, investigación en ciencia y tecnología y sanidad), en la línea sugerida por nuestra segunda hipótesis (cambio selectivo de la opinión), pero el comportamiento agregado de la opinión pública durante la pandemia parece ajustarse esencialmente a nuestra tercera hipótesis, que hacía esperar un movimiento oscilatorio, con refuerzo del estatismo en un primer momento y retorno a posiciones más liberales a medida que la pandemia avanzaba y la intervención estatal se desplegaba con gran intensidad (y con el consiguiente aumento del gasto público). La opinión pública ha seguido una trayectoria que encaja tanto con la idea de excepcionalidad de la crisis pandémica (Ebbinghaus et al.: 2022) como con un modelo termostático de la dinámica de la opinión pública (Wlezien: 1995; Stimson: 1999).

Sin embargo, en la medida en que el modelo termostático lleve implícito el supuesto de que los cambios de opinión son básicamente homogéneos o transversales –es decir, que, aunque distintos grupos o segmentos de la ciudadanía puedan tener actitudes y preferencias diferentes, su opinión está sujeta al mismo movimiento oscilatorio en respuesta a las variaciones de las políticas–, se verá desmentido por las pruebas de ahondamiento de la división ideológica durante la pandemia. Como hemos visto, nuestros análisis han puesto de manifiesto que el cambio agregado de la opinión sobre el EB durante la COVID-19 es, en realidad, la resultante de los comportamientos, diversos y a menudo divergentes, de los ciudadanos situados en distintas posiciones del espectro ideológico. En este periodo ha tenido lugar una polarización de las actitudes, tanto en el sentido de aumento de la dispersión en el nivel individual como, sobre todo, de ahondamiento de las divisiones entre segmentos ideológicos. Esto, que constituye probablemente la conclusión más relevante de nuestro estudio y respalda nuestra cuarta hipótesis orientadora, confirma los hallazgos de Ares et al. (2021), Caínzos y Voces (2021), Gadarian et al. (2021) y Cicuéndez (2023), que han apuntado que, cuando se produce un shock exógeno en un contexto de elevada polarización partidista, su principal consecuencia es justamente intensificar la polarización ya existente. De manera más general, este resultado proporciona apoyo al modelo de “público fragmentado” propuesto por Brooks y Manza (2013), tanto en lo que respecta a su tesis básica (grupos distintos pueden exhibir reacciones políticas divergentes ante los mismos acontecimientos o estímulos) como en lo que se refiere a la singular importancia de las predisposiciones partidistas –o, en nuestro caso, ideológicas– como fuente de heterogeneidad en el cambio de la opinión. Finalmente, este hallazgo pone de relieve que, aunque los estudios recientes sobre polarización política en España (por ejemplo, Torcal: 2023; Medina: 2021; Soler y López: 2025) han concentrado la atención sobre todo en la dimensión afectiva e identitaria, la polarización se ha transferido también al plano de las actitudes y preferencias sobre políticas públicas, dando lugar a una creciente diferenciación en el eje ideológico izquierda-derecha (Miller: 2023)10.

En definitiva, volviendo a la pregunta general que da título a este trabajo, podemos concluir que la experiencia de la pandemia no fue acompañada de una revalorización generalizada de lo público, sino de una mayor polarización de las actitudes hacia la intervención del Estado y la fiscalidad.

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1. 1 La realización de este trabajo se ha beneficiado de una “Ayuda a la explotación del banco de datos del Centro de Investigaciones Sociológicas”, convocatoria correspondiente al año 2022.

2. 2 Este modelo se puede entender razonablemente como una extensión “dinámica” del enfoque de “preferencias incrustadas” que Manza y Brooks (2007) habían opuesto a los modelos racionalistas y termostáticos, insistiendo en la relevancia de anclajes sociales que limitan la maleabilidad de la opinión pública.

3. 3 La redacción de las preguntas se mantuvo sin cambios a lo largo del periodo de estudio. Se puede consultar, por ejemplo, en el cuestionario del estudio 3259 (https://www.cis.es/es/web/cis/detalle-ficha-estudio?origen=estudio&idEstudio=14464&idPregunta=599758&idVariable=841922). En la web del CIS también está disponible información sobre el diseño muestral de cada una de las encuestas.

4. 4 Dada la naturaleza de los datos (observacionales y transversales), no es posible separar el efecto de la pandemia del de otros factores influyentes en el mismo lapso temporal ni, dentro de aquel, deslindar el imputable a su dimensión estrictamente sanitaria de los atribuibles a sus consecuencias económicas, sociales y políticas. Por tanto, cuando hablemos de “efectos” no se debe entender que hacemos atribuciones o inferencias causales en sentido estricto, sino que aludimos simplemente a “cambios registrados durante la pandemia y potencialmente interpretables como resultados de la experiencia de esta”.

5. 5 Hemos combinado en una sola variable la ocupación de quienes estaban trabajando y la situación de actividad de quienes se encontraban en otras situaciones, en lugar de contemplar separadamente ocupación y actividad, debido a limitaciones de algunas de las encuestas utilizadas. Por otra parte, mientras que hasta 2019 las EOPPF incluían una pregunta abierta sobre ocupación, que posteriormente se codificaba según la CNO a tres dígitos, en los años siguientes se pide a los entrevistados que identifiquen su ocupación dentro de un listado de grandes grupos ocupacionales; hemos recodificado la información detallada disponible para 2019 en esta última categorización.

6. 6 Los resultados completos, incluyendo todos los parámetros estimados de los modelos y sus estadísticos de ajuste se pueden solicitar a los autores.

7. 7 Resultados no presentados, por limitaciones de espacio; se pueden solicitar a los autores.

8. 8 Ampliando la perspectiva temporal, se aprecia una diferencia entre las dos últimas crisis: ambas fueron acompañadas de una mayor percepción de insuficiente inversión en servicios públicos, pero durante la Gran Recesión este juicio se aplicaba a un gran número de áreas de política (Calzada: 2015; Calzada y Del Pino: 2015, 2019), mientras que en la pandemia se limita a sectores o ramas de política muy específicos. Seguramente, esto se debe a que durante la COVID-19 la percepción de insuficiencia de recursos reflejaba la aparición de necesidades extraordinarias muy localizadas, mientras que durante la crisis económica iniciada en 2009 hubo tanto un aumento de las necesidades en ciertas áreas (desempleo, servicios sociales) como recortes de gasto generalizados que afectaban a casi todas.

9. 9 Estos cambios contrastan con los que se dieron durante la Gran Recesión (o, más exactamente, durante su segunda fase, que es la que cubren nuestros datos). Entonces, entre 2010 y 2016, sí se produjo un movimiento, paulatino pero constante, de la opinión pública hacia posiciones estatistas: en términos relativos, las preferencias liberales disminuyeron un 40 %, pasando de representar casi el 30 % de la opinión pública a menos del 18 %; las preferencias estatistas aumentaron un 20 %, creciendo unos nueve puntos porcentuales; y casi todo el cambio se debió a crecimiento del estatismo moderado.

10. 10 Nuestros análisis también podrían tener implicaciones para el debate acerca de la influencia relativa de intereses y valores sobre las actitudes hacia el EB (Cicuéndez: 2017; Gutiérrez et al.: 2023). Por motivos de espacio y para evitar una excesiva dispersión, no hemos presentado resultados sobre heterogeneidad de los cambios de opinión en función de indicadores de la posición socioeconómica, como el nivel de estudios, la situación de actividad y la ocupación. Tres rasgos caracterizan a estos resultados. Primero, hay cambios diferenciales de las actitudes hacia el EB de algunas categorías sociales, pero afectan sólo a ciertas dimensiones de las actitudes y no siguen una pauta sistemática comparable a la que hemos encontrado para la ideología. Segundo, en muchos casos esos cambios heterogéneos dan lugar a la reducción de las diferencias de opinión existentes antes de la pandemia, no a su intensificación. Tercero, no se aprecian cambios diferenciales en función de la posición socioeconómica en nuestro indicador más general de estatismo/liberalismo (preferencia por mejorar los servicios públicos o reducir los impuestos). Todo ello parecería sugerir que los valores (ideológicos) han pesado más que los intereses a la hora de configurar los cambios de la opinión pública durante la pandemia. Sin embargo, se impone la cautela, pues, aunque su dependencia de la posición social ha disminuido a lo largo del tiempo (Medina y Caínzos: 2018), la propia ideología puede ser interpretada, al menos en cierta medida, como expresión de intereses y podría estar canalizando una parte de los efectos de las variables sociales.